III SA/Gl 1406/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania ze środków PFRON oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2565., dalej: k.p.a..) po rozpoznaniu odwołania L. S. – dalej strona - od decyzji Prezydenta Miasta J. nr [...], wydanej w dniu [...] przez działającą z upoważnienia - Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w przedmiocie przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości 2.000,00 zł do zakupu łóżka z oprzyrządowaniem, celem likwidacji barier technicznych utrzymał sporną decyzję w mocy. Stan sprawy jest następujący; Strona wnioskiem z 25 marca 2021 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) do likwidacji barier technicznych tj. na zakup łóżka wraz z oprzyrządowaniem wskazując, iż całkowity koszt przedsięwzięcia to kwota 12720 zł, a kwota wnioskowana to 12084 zł. Do wniosku dołączono: orzeczenie o uznaniu strony za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności (na stałe), zaświadczenie lekarskie wskazujące na stan zdrowia strony oraz zalecające wyposażenie jej w łóżko rehabilitacyjne, fakturę pro-forma wskazującą na cenę zakupu łóżka w wysokości 12.720,00 zł. W uzupełnieniu wniosku podano, że strona z uwagi na postępującą chorobę [...] i [...], schorzenia narządów ruchu wymaga stałej opieki drugiej osoby we wszystkich czynnościach. Opiekę stronie zapewnia syn - Z. S., który mimo wspólnego zamieszkiwania z matką deklaruje prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego. Dochód strony stanowi jej emerytura w wysokości 2.350,00 zł. W opinii wizytującego pracownika socjalnego strona wymaga zaopatrzenia w łóżko rehabilitacyjne, gdyż będzie stanowiło to ułatwienie dla Z. S. w opiece nad niepełnosprawną matką. Zastępca Dyrektora MOPS w J. - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J. pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. poinformował stronę, że pozytywnie rozpatrzono wniosek i przyznano dofinansowanie ze środków PFRON do likwidacji barier technicznych tj. na zakup łóżka wraz z oprzyrządowaniem w wysokości 2.000,00 zł. Uzasadniając stanowisko wskazano, że MOPS w J. wykonał wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony celem ustalenia jej aktualnej sytuacji osobistej (osoba obłożenie chora, korzysta z łóżka z materacem przeciwodleżynowym obite deskami) i majątkowej oraz dokonał rozeznania na rynku ofert sprzedaży łóżek z oprzyrządowaniem, adekwatnych do obecnych potrzeb strony. Z ustaleń MOPS wynika, że średnia cena zakupu łóżka z oprzyrządowaniem posiadającym (za pomocą pilota) kilkustopniową regulację wysokości leża pozwalającą na zmianę pozycji leżącego na taką, która ułatwia jego karmienie i zabiegi pielęgnacyjne, bez potrzeby schylania się opiekuna, a także posiadającego regulowane barierki zabezpieczające osobę leżącą przed zsuwaniem się oraz umożliwiające przełożenie chorego z łóżka na wózek inwalidzki, wynosi ok. 3.000,00 zł. Nadto wskazano, że kwota przyznanego dofinansowania uzależniona jest od limitów przyjętych w zarządzeniu Dyrektora MOPS w J. nr [...]z dnia [...] r. w sprawie ustalenia kryteriów oraz ogólnych zasad udzielania dofinansowania ze środków PFRON w 2021 r. do likwidacji barier w komunikowaniu się technicznych i architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej, które wprowadzono z uwagi na ograniczenia finansowe przy dużej liczbie wnioskodawców - osób niepełnosprawnych. W odwołaniu wskazano, że odmowa uwzględnienia wniosku strony o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON do likwidacji barier, winna przybrać postać decyzji administracyjnej. Tym samym traktując ww. pismo Dyrektora MOPS w J. jako decyzję administracyjną, w odwołaniu sformułowano zarzuty: 1/ naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art.7, art. 8 k.p.a., w zw. z art. 35a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w zw. z § 6 pkt. 1 oraz § 13 pkt. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych poprzez; a/ zastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia (decyzji) zarządzenia Dyrektora MOPS w J. nr [...] z dnia [...]. w sprawie ustalenia kryteriów oraz ogólnych zasad udzielania dofinansowania ze środków PFRON w 2021r. do likwidacji barier w komunikowaniu się, technicznych i architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej; b/ wprowadzenie dodatkowego pozaustawowego limitu dofinansowania; c/ brak uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności w zakresie wielkości środków finansowych oraz liczby złożonych wniosków; d/ nie nadanie zaskarżonej informacji formalnej postaci decyzji administracyjnej; d/ nie zawarcie w decyzji pouczenia o odwołaniu, a tym samym naruszenia art. 8 k.p.a. 2/ naruszenie § 13 ust. 3 Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, poprzez przyznanie dofinansowania w wysokości niższej niż 95% wartości zakupu bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego - w szczególności w odniesieniu do liczby faktycznie złożonych wniosków. Organ odwoławczy uznał, iż pismo organu z dnia [...] ma charakter decyzji administracyjnej bowiem zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a strona w istocie wniosła od tej decyzji odwołanie. W następstwie rozpoznania odwołania organ uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] utrzymał ją w mocy. Wskazał na treść art. 35a ust. 1 pkt. 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej o społecznej osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 573 ) zgodnie, z którym zadaniem powiatu jest dofinansowywanie ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Podniósł, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 25 czerwca 2002r. rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 926 ze zm. dalej – rozporządzenie), w którym to § 2 pkt 4 wskazano, że "ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości (...) dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych" jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, iż rozpatrzenie wniosku o przyznanie tego dofinansowania odbywa się w ramach uznania administracyjnego, a organ działając w tych ramach granic tego uznania nie przekroczył. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji przy niedoborze środków finansowych z PFRON na dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych w komunikowaniu się i technicznych jest uprawiony do wprowadzania zasad miarkowania opartych o jednolitą metodologię oceny wszystkich wniosków celem wyodrębnienia tych, które w pierwszej kolejności mogłyby zostać objęte dofinansowaniem, przy czym przy takim miarkowaniu powinien uwzględniać za każdym razem indywidualną ocenę sytuacji osoby niepełnosprawnej. Takiej indywidualnej oceny zdaniem organu odwoławczego organ I dokonał, albowiem w ramach ustaleń poczynionych przez pracowników MOPS w J. ustalono, że w obecnej sytuacji zdrowotnej strony oraz jej niepełnosprawności nie wymaga ona wyposażania w łóżko z oprzyrządowaniem za ponad 12.700 zł. Przy jej potrzebach bytowych związanych z obsługą przez osoby drugie odpowiednim także będzie łóżko z oprzyrządowaniem, nabyte za znacznie niższą kwotę, niż wskazana we wniosku. Przeprowadzając rozeznanie ofert rynkowych, MOPS w J. ustalił, że średnia cena adekwatnego do potrzeb strony łóżko kształtuje się w kwocie ok. 3.000 zł. Zważywszy na powyższe oraz na ograniczone możliwości finansowe MOPS w J. (w zakresie środków z PFRON) zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyznanie stronie dofinansowania w kwocie 2.000 zł zabezpiecza w sposób realny możliwości zakupu dla niej odpowiedniego łóżka z oprzyrządowaniem. Mimo, że przyznano dofinansowanie w kwocie niżej niż 95% ceny zakupu łóżka (maksymalna możliwa wysokość do przyznanego w ramach dofinansowania), to w opinii organu odwoławczego realnym jest zabezpieczenie przez stronę pozostałej kwoty (ok. 1.000 zł) z własnych zasobów finansowych. Mimo, iż deklarowane jest prowadzenie przez stronę odrębnego gospodarstwa domowego wobec syna strony to zważywszy, iż wszyscy domownicy powinni przynajmniej partycypować w kosztach wspólnie zamieszkałego mieszkania możliwe jest pozyskanie przez rodzinę odpowiednich środków na "wkład własny" do zakupu łóżka z oprzyrządowaniem. Końcowo organ odwoławczy nadmienił, że obecne rozpoznanie sprawy ma miejsce w innej sytuacji, niż miało to miejsce w momencie, kiedy organ pierwszej instancji wydał na rzecz strony pierwotną decyzję o przyznaniu dofinansowania ze środków PFRON w kwocie 2.000,0 zł do zakupu łóżka z oprzyrządowaniem. W ramach ponownego rozpatrzenia wniosku strony organ pierwszej instancji dokonał ponownej oceny sytuacji osobistej i majątkowej strony i ustalił, że obecnie istnieje możliwość zakupu odpowiedniego łóżka z oprzyrządowaniem dla obłożnie chorej osoby, za kwotę wielokrotnie mniejszą niż 12.700 zł. W konsekwencji takiego sposobu działania, gdy organ może ze względu na własne możliwości finansowe przyznać stronie dofinansowanie jedynie w kwocie 2.000 zł wydaną decyzję organ odwoławczy uznał za prawidłową. W skardze do tutejszego Sądu strona postawiła organowi następujące zarzuty; 1) zastosowanie jako podstawy prawnej uzurpacyjnego aktu administracji zarządzenia Dyrektora MOPS w J. nr [...] z dnia [...] "w sprawie ustalenia kryteriów oraz ogólnych zasad udzielania dofinansowania ze środków PFRON w 2021 r. do likwidacji barier w komunikowaniu się, technicznych i architektonicznych, w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej " - podczas gdy ani Rada Miasta ani tym bardziej jednostka organizacyjna (statio municipi) nie ma jakiejkolwiek delegacji ustawowej do wprowadzania i stosowania tego typu aktów stanowiących podstawę prawną decyzji, 2) wprowadzenie dodatkowego, znormalizowanej, pozaustawowego limitu: "maksymalnej kwoty zakupu łóżka rehabilitacyjnego tj. 2 000 zł – podczas, gdy zarówno ww. ustawa oraz rozporządzenie nie przewiduje górnego limitu kwoty dofinansowania (poza piętnastokrotnością średniego miesięcznego wynagrodzenia) ani też nie przewiduje jakiejkolwiek delegacji ustawowej dla Zarządu Powiatu do przyjmowania tego typu limitów, a we wskazanej kwocie brak jest możliwości zakupu nowych łóżek rehabilitacyjnych z regulacją elektryczną na rynku, 3) gołosłowne zakwestionowanie przez organy wiedzy medycznej lekarza, który wystawił zaświadczenie o potrzebie zakupu łóżka obrotowego, a nie standardowego łóżka rehabilitacyjnego, 4) całkowitą gołosłowność i brak jakiekolwiek uzasadnienia faktycznego decyzji (informacji) w szczególności w zakresie wielkości środków finansowych oraz liczby złożonych wniosków, 5) nienadanie zaskarżonej informacji formalnej postaci decyzji administracyjnej - brak pouczeniu o odwołaniu, co stanowi rażące naruszenie zasady budowania zaufania obywatela do organów władzy publicznej zgodnie z art. 8 k.p.a., 6) brak pouczenia strony o prawie i terminie wniesienia odwołania 7) naruszenie § 13 ust. 4. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 25 czerwca 2002 r - poprzez przyznanie dofinansowania w wysokości niższej niż 95% wartości zakupu bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego - w szczególności w odniesieniu do liczby faktycznie złożonych wniosków W konsekwencji postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zarzuty podniesione w skardze uznał za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. z 2021r poz. 573 do zadań powiatu należy: dofinansowanie: likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 25 czerwca 2002 r. rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - dalej rozporządzenie - (Dz. z 2015r. poz. 926) . W § 2 pkt 4 wskazano, iż ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości następujące rodzaje zadań: likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Natomiast w § 12 ust. 3b rozporządzenia 3b wskazano, iż właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Należy zatem przyjąć, że o ile bezsporny jest fakt, że skarżąca spełnia wymogi formalne by dofinansowanie na likwidację barier architektonicznych w komunikowaniu uzyskać, to spór między stronami dotyczy oceny prawidłowości przyznanego jej dofinansowania, albowiem strona domaga się dofinansowania w znacznie wyższej kwocie, od innego rodzaju łóżka z oprzyrządowaniem, niż przyjęto w sprawie, a to od łóżka wskazanego we wniosku którego cena wynosi 12.720 zł. Sad podziela pogląd organu, iż nie miał on obowiązku dofinansowania kosztów łóżka z oprzyrządowaniem opisanego we wniosku strony, gdzie wskazywano, iż odpowiednim do schorzeń strony będzie łóżko za kwotę 12.720 zł . Decyzja o przyznaniu dofinansowania ze środków PFRON do likwidacji barier technicznych ma charakter decyzji uznaniowej, co wynika z treści § 2 rozporządzenia stwierdzającego, że " § 2 ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości następujące rodzaje zadań: w tym likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Wydanie decyzji uznaniowej nie oznacza dowolności organu w rozpoznaniu sprawy, uznanie administracyjne musi być poparte stosowną argumentacją. Należy podkreślić, że w sprawie organy obu instancji w sposób przekonujący wyjaśniły powody swojej decyzji. W § 13 pkt 4 rozporządzenia wskazano, iż wysokość dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych wynosi do 95% kosztów przedsięwzięcia, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Przenosząc te uregulowanie na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zostały one właściwie zastosowane. Skoro w budżecie MOPS w J. brak jest wystarczających środków na zrealizowanie zadań związanych z potrzebami wszystkich osób niepełnosprawnych konieczne było rozdysponowanie tymi środkami z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji wnioskodawcy oraz przepisów § 13 pkt 4 rozporządzenia normującego maksymalną wysokość dofinansowania do 95 % przedsięwzięcia, nie więcej jednak niż do wysokości 15 przeciętnego wynagrodzenia. Niewątpliwie przyznanie dofinansowania do zakupu łóżka z oprzyrządowaniem w kwocie 2000 zł mieści się w granicach wynikających z powołanego wyżej przepisu rozporządzenia. Za słuszny zaś należy uznać zarzut skargowy co do wadliwego wskazania w wydanej decyzji organu II i I instancji jako podstawy prawnej zarządzenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w J. nr [...]z dnia [...] "w sprawie ustalenia kryteriów oraz ogólnych zasad udzielania dofinansowania ze środków PFRON w 2021 r. do likwidacji barier w komunikowaniu się, technicznych i architektonicznych, w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Albowiem istotnie podmiot ten w oparciu o wskazane w zarządzeniu przepisy, a to art. 35 z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, czy § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych nie mógł wydać zarządzenia ustalającego limit kwotowy do zakupu łóżka z oprzyrządowaniem - kwota 2000 zł. Przywołane przepisy w postaci art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stanowiące podstawę prawną w/w zarządzenia nie dają umocowania prawnego do takiego działania dla Dyrektora MOPS w J. Jednak mieć należy na uwadze to, iż organ wydając taki akt, który ma jedynie charakter aktu pomocniczego, a ustalający m.in. wysokość limitów kwotowych do zakupów dla niepełnosprawnych osób stara się w ten sposób zrealizować zasadę równego traktowania stron i zabezpieczyć w taki sposób działając środki finansowe na zaspokojenie jak największej liczby wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie z PFRON. Nadto, jak już nadmieniono wysokość przyznanego dofinansowania mieści się w granicach określonych przepisami § 13 pkt 4 rozporządzenia. Skoro zatem organ administracji publicznej uznał, że możliwości finansowe jakimi dysponuje pozwalają na przychylenie się do wniosku o dofinansowanie zakupu łóżka z oprzyrządowaniem jedynie w wysokości 2000 zł i dał wyraz okolicznościom jakie brał pod uwagę przy wydaniu spornej decyzji nie można uznać trafności zarzutów skargowych opisanych w pkt 4,5 skargi. Podobnie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty opisane w skardze w pkt 5,6 skoro strona z możliwości odwołania skorzystała. Także niezasadnym jest zarzut naruszenia § 13 ust. 4. rozporządzenia w sytuacji, gdy organ przychylając się do wniosku strony przyznał wysokość dofinansowania w granicach finansowych przepisem tym przewidzianym. Bez wpływu także na legalność spornej decyzji pozostaje zarzut nie podania w treści spornej decyzji liczby faktycznie złożonych wniosków o dofinansowanie, skoro strona dofinansowanie otrzymała, a jej wysokość odpowiada treści dyspozycji § 13 ust. 4. rozporządzenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.