III SA/Gl 116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Miasta Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 listopada 2020 r. nr NPII.4131.1.957.2020 w przedmiocie wyboru sposobu prowadzenia i formy wykonywania zadań własnych gminy z zakresu informatyzacji działalności związanej z realizacją zadań publicznych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 listopada 2020 r., nr NPII.4131.1.957.202, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XX/397/2020 Rady Miasta Gliwice z 22 października 2020 r. w sprawie wyboru sposobu prowadzenia i formy wykonywania zadań własnych gminy z zakresu informatyzacji działalności związanej z realizacją zadań publicznych, w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 827 z późn. zm.). Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazaną w nim uchwałą Rada Miasta Gliwice postanowiła, że W celu realizacji zadań własnych gminy polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zadań określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 6a, pkt 7, pkt 8, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15, pkt 16, pkt 17 i pkt 19 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713), art. 4 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 3a, pkt. 4, pkt 5, pkt 6, pkt 8, pkt. 10, pkt 15, pkt 16, pkt 17, pkt 19, pkt 20 i pkt 22 i ust. 3 oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2020, poz. 920), poprzez informatyzację działalności związanej z realizacją tych zadań publicznych wykonywanych przez Miasto Gliwice oraz jednostki budżetowe Miasta Gliwice dokonuje się wyboru sposobu prowadzenia tego zadania w formie spółki kapitałowej z udziałem Miasta Gliwice. W ocenie Wojewody uchwała ta została podjęta z naruszeniem prawa, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (...). Jednocześnie art. 1 ustawy stanowi, że 1. Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. 2. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zdaniem Wojewody, z przepisów tych wynika, że rada gminy może określić zadania i formę gospodarki komunalnej dla wykonywania zadań własnych o charakterze użyteczności publicznej. Zadania własne gminy wykonywane w celu zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty wskazane zostały w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym ( w skrócie "u.s.g.") i nie ma w nim mowy o zadaniach z zakresu informatyzacji. Informatyzacja oznacza pewien proces wykorzystywania metod przetwarzania informacji w różnych dziedzinach gospodarki i nie stanowi odrębnego zadania gminy, lecz jedynie metodę ich wykonywania. Zgodnie z art. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 346 ze zm., dalej w skrócie jako "ustawa o informatyzacji") jednostki samorządu terytorialnego i ich organy jak również jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe realizując zadania publiczne dążą do dostosowania systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych do minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych oraz do Krajowych Ram Interoperacyjności systemów teleinformatycznych w sposób gwarantujący neutralność technologiczną i jawność używanych standardów i specyfikacji, (pkt 3), dostosowania rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej z podmiotami publicznymi do minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji z podmiotami publicznymi oraz do Krajowych Ram Interoperacyjności systemów teleinformatycznych w sposób gwarantujący neutralność technologiczną i jawność używanych standardów i specyfikacji, (pkt 4), wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów elektronicznych, pomiędzy podmiotami publicznymi a podmiotami niebędącymi podmiotami publicznymi, (pkt 6). Zatem system informatyzacji ma na celu dostosowanie systemów teleinfomacyjnych używanych do realizacji zadań, rejestrów publicznych i wymiany informacji do określonych wymagań teleinformatycznych, które będą wspomagać wykonywanie zadań publicznych. Zatem sama informatyzacja nie stanowi zadania publicznego, nie stanowi ona zadania w rozumieniu ustawy o gospodarce komunalnej, nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W związku z tym nie ma możliwości wskazania, że dla informatyzacji dokonuje się wyboru sposobu prowadzenia tego zadania w formie spółki. Tym samym przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem. Jest to, zdaniem Wojewody, istotne naruszenie prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a zatem stwierdzenie nieważności uchwały Nr XX/397/2020 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 października 2020 r. w sprawie wyboru sposobu prowadzenia i formy wykonywania zadań własnych gminy z zakresu informatyzacji działalności związanej z realizacją zadań publicznych - w całości jest uzasadnione i konieczne. W skardze na to rozstrzygniecie nadzorcze Miasto Gliwice zarzuciło Wojewodzie Śląskiemu naruszenie: a) art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej oraz w zw. z art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ( w skrócie "u.s.p.") przez przyjęcie, że informatyzacja działalności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obowiązujących ją zadań publicznych nie stanowi odrębnego zadania, co do którego rada gminy może podjąć decyzję o sposobie i formie jego prowadzenia poprzez spółkę z udziałem gminy/powiatu, b) art. 13 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3a ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 23 ustawy o samorządzie powiatowym przez pominięcie, że informatyzacja działalności gminy/powiatu w rozumieniu ustawy o informatyzacji polega na wykorzystywaniu w tym celu systemów teleinformatycznych, a więc stanowi rodzaj zadania własnego z zakresu telekomunikacji. Zdaniem gminy, wymieniony w art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 1 u.s.p. katalog zadań własnych gminy i powiatu nie jest zamknięty. Wynika to wprost z treści art. 7 ust. 1 u.s.g., który zawiera określenie "w szczególności" oraz z art. 4 ust. 3 u.s.p., zgodnie z którym: "Ustawy mogą określać inne zadania powiatu". Z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji wynika jednak zobowiązane do jej stosowania przez jednostki samorządu terytorialnego, a to wiąże się z koniecznością wykonywania szeregu zadań w zakresie zapewnienia spełnienia przez systemy teleinformatyczne wymogów określonych w ustawie. Tym samym okoliczność, że zadania w zakresie informatyzacji nie zostały zawarte w katalogu zadań własnych gminy określonym w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, nie oznacza, że zadanie w zakresie informatyzacji nie stanowi zadania własnego. Jego celem jest zaspokojenie zbiorowej potrzeby zapewnienia wspólnocie samorządowej dostępu do systemów teleinformatycznych w ramach wykonywania zadań publicznych oraz zapewnienia odpowiednich standardów tych systemów. Ze względu na fakt, że ustawa o informatyzacji nakłada na gminy konkretne zadania w zakresie informatyzacji, a zadania te mają na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, to stanowią one zadania własne gminy. W konsekwencji, możliwy jest wybór sposobu i formy wykonywania tych zadań na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. W ocenie skarżącego, skoro ustawodawca zdecydował się na wydanie odrębnej ustawy określającej obowiązki jednostek samorządu terytorialnego odnoszące się do informatyzacji działalności w zakresie, w jakim realizują zadania publiczne, to nie można ustawy tej traktować, jako jedynie określającej "metodę wykonywania zadań". wybór metody wykonywania zadań własnych stanowi immanentną cechę tych zadań i należy do wykonującej te zadania jednostki samorządu terytorialnego. W sytuacji, gdy "metoda" realizacji zadań wynika z ustawy, należy przyjąć, że obowiązek wprowadzenia i utrzymywania tej "metody" stanowi odrębne zadanie publiczne jednostki samorządu terytorialnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm, w skrócie jako "P.p.s.a.") oraz o zasądzenie na swą rzecz na podstawie art. 200 tej ustawy kosztów postepowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej zezwala jednostkom samorządu terytorialnego na wybór sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zgodnie z definicją gospodarki komunalnej, zawartą w art. 1 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna polega na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej i obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jak zatem widać, z ustawowej definicji gospodarki komunalnej wynika, że dotyczy ona zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego i to jest warunek jej zaistnienia. Zadania własne jednostki samorządu terytorialnego określa art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Chodzi zatem o zdania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty. W tym duchu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustęp 2 tego artykułu przewiduje domniemanie właściwości gminy. Z kolei art. 7 ust. 1 u.s.g. wymienia zadania gminy, choć katalog ten nie jest zamknięty, a przykładowy, o czym świadczy użyty w nim zwrot "w szczególności". Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w wymienionym tam zakresie. Z kolei ust. 3 przewiduje, że ustawy mogą określać inne zadania powiatu. Słusznie w tej sytuacji twierdzi strona skarżąca, że nie ma w obowiązującym stanie prawnym zamkniętego katalogu zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Oprócz tych zadań, które wymienione zostały w art. 7 u.s.g. i art. 4 u.s.p. istnieją i takie, które na te jednostki nakładają przepisy innych ustaw. Taką ustawą jest ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, którą, zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 2, stosuje się do jednostek samorządu terytorialnego. Mocą art. 13 tej ustawy nałożone zostały na jednostki samorządu terytorialnego obowiązki związane z używaniem systemów teleinformatycznych. Obowiązki te musi wykonać jednostka samorządu terytorialnego i stały się one jej samodzielnym zadaniem. Nie przekreśla tego charakteru fakt, że systemy muszą spełniać minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych oraz zapewniać interoperacyjność systemów na zasadach określonych w Krajowych Ramach Interoperacyjności. Pozostaje to bowiem bez znaczenia dla faktu, że jest to zadanie do wykonania przez jednostkę samorządu terytorialnego. Systemy te, tu Sąd podziela zdanie skarżącej, mają służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, jej członków, nawet jeśli ponad tym wymiarem będą służyły organom administracji we wzajemnych relacjach. Nie da się pominąć w tym przypadku tego względu, że z tych systemów teleinformatycznych będą korzystać członkowie wspólnoty, choćby w ten prosty sposób, że będzie to dla nich kanał łączności z urzędami, uzyskiwania informacji, komunikacji i załatwiania spraw. System będzie zatem użyteczny publicznie, a jego celem będzie bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. Sąd nie podzielił zasadniczego argumentu organu nadzoru, zgodnie z którym sama informatyzacja nie stanowi zadania publicznego służącego zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnych, a jest jedynie stworzeniem narzędzia, które będzie temu służyło. Nawet jeśli system jest narzędziem do realizacji celów, co jest oczywiście słuszne, to jego zbudowanie jest zadaniem do wykonania przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu Rada Miasta Gliwice miała w tym przypadku prawo podjąć uchwałę o wyborze sposobu prowadzenia i formy wykonywania zadania własnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 P.p.s.a. i orzekł o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 tej ustawy.