III SA/Gl 1144/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 15 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie zorganizowania dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej zamieszkałej na terenie Gminy B. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły ponadpodstawowej w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Przedmiotem skargi Wojewody Śląskiego jest uchwała Rady Miejskiej w B. w przedmiocie zorganizowania dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej zamieszkałej na terenie Gminy B. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły ponadpodstawowej w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej usg) oraz art. 54 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej p.p.s.a.) wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 15 września 2025 r. w sprawie zorganizowania dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej zamieszkałej na terenie Gminy B. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły ponadpodstawowej w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku (dalej Uchwała) w całości, jako sprzecznej z art. 39a ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm., dalej Prawo oświatowe) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej jako: Konstytucja), a także art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 1-10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 40 ust. 1 usg. 2. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 3. zasądzenie od Gminy B. kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę, Wojewoda wskazał, że żadne z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności powołane w podstawie prawnej Uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz Prawa oświatowego, nie przyznają Radzie Miejskiej uprawnienia do podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego o treści nią objętej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 usg na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten stanowi normę ogólną, a do jego zastosowania wymagane jest istnienie szczegółowego upoważnienia ustawowego, co wynika jednoznacznie z treści tego przepisu. Takiego upoważnienia Rada Miejska nie wskazała w Uchwale i nie mogła go przywołać, gdyż w obowiązującym systemie prawnym nie ma szczegółowej podstawy prawnej uprawniającej radę gminy do wydania przedmiotowego aktu prawa miejscowego. W analizowanej sprawie brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego przyznającego Radzie Miejskiej uprawnienie zarówno do wyrażenia zgody na zorganizowanie bezpłatnego transportu do najbliższej szkoły ponadpodstawowej i z powrotem uczniom niepełnosprawnym, wobec których gmina nie ma takiego obowiązku, jak i określenia zasad zwrotu wydatków za dowóz tych dzieci do wskazanej szkoły. Takiej podstawy nie może stanowić bowiem przywołany w podstawie prawnej Uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 usg, który ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej - co wprost wynika z jego treści. Podstawa taka może być zawarta zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w innych ustawach szczególnych. Jednakże, zdaniem organu nadzoru, żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia Uchwały. Podstawy takiej nie stanowi również drugi powołany w podstawie prawnej Uchwały jako przepis szczególny art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego. W przepisie tym przewidziano możliwość zorganizowania dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej przez gminę bezpłatnego dowozu do szkół ponadpodstawowych (ośrodka). Jest to zadanie fakultatywne gminy, o czym świadczy użyte w art. 39 ust. 4a ustawy sformułowanie "może zorganizować". Przepis ten nie zawiera natomiast jakiegokolwiek upoważnienia dla rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w tym zakresie, a zwłaszcza normujących zasady bezpłatnego dowozu uczniów niepełnosprawnych do szkół ponadpodstawowych przez gminę. Organ nadzoru zaznaczył, iż podstawy do podjęcia kwestionowanej Uchwały nie może stanowić również art. 18 ust. 1 usg, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kwestia dotycząca zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki dzieciom niepełnosprawnym w czasie przewozu do szkół ponadpodstawowych (ośrodków), w przypadku gdy gmina nie ma takiego obowiązku, powinna być rozstrzygnięta przez organ wykonawczy gminy. Natomiast rada gminy, w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 usg mogłaby podjąć jedynie uchwałę o charakterze intencyjnym bądź uchwałę, w której wyraziłaby stanowisko w kwestii zorganizowania bezpłatnego transportu dla uczniów niepełnosprawnych, a zatem uchwałę która nie zawierałaby w swej treści norm o charakterze władczym. Zdaniem organu nadzoru, biorąc pod uwagę materię uregulowaną kwestionowaną Uchwałą, nie można uznać, iż intencją Rady Miejskiej było wyznaczenie kierunków działania Burmistrza w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 usg. Wynikające z tego przepisu uprawnienie rady gminy do wytyczania kierunków działania organu wykonawczego sprowadza się do możliwości podejmowania uchwał o bardzo ogólnym charakterze. Uchwały takie mogą zawierać jedynie pewne wytyczne dla wójta (prezydenta miasta), zalecające określony sposób jego postępowania w danym zakresie. Unormowania uchwały nie powinny zatem ograniczać swobody decyzyjnej organu wykonawczego gminy. W każdym razie na pewno nie mogą to być regulacje, które - tak jak w przedmiotowej Uchwale - określają "zasady dowozu" do szkół uczniów niepełnosprawnych, względem których gmina nie ma ustawowego obowiązku zapewnienia tego rodzaju transportu. W ocenie organu nadzoru decyzja o zorganizowaniu bezpłatnego transportu dla uczniów niepełnosprawnych, w sytuacji gdy gmina nie ma takiego obowiązku, należy do kompetencji organu wykonawczego i rada gminy nie powinna wyrażać zgody na dokonanie tej czynności, a tym bardziej określać zasad zwrotu kosztów. Organ nadzoru podkreślił, iż nie kwestionuje uprawnienia gminy do zorganizowania dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły ponadpodstawowej w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. Gmina, jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 2 ust. 2 usg), ma pełną zdolność prawną oraz możliwość podejmowania prawnie skutecznych działań mających na celu powstanie określonych skutków prawnych. Jako osoba prawna, działa przez swoje organy, którymi zgodnie z art. 11a ust. 1 usg są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). W tym przypadku, na podstawie art. 30 ust. 1 usg, organem uprawnionym do działania i reprezentowania gminy jest jej organ wykonawczy. Z tego też względu regulowanie spraw związanych z dowozem dzieci i młodzieży niepełnosprawnej zamieszkałej na terenie Gminy do szkoły ponadpodstawowej, wobec których Gmina B. nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, nie powinno stanowić przedmiotu działania organu stanowiącego gminy w formie uchwały, lecz ewentualnie działania organu wykonawczego Gminy B. Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska w B. nie wykazała odpowiedniego upoważnienia ustawowego do podjęcia Uchwały, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 39a ust. 4a Prawa oświatowego w związku z art. 40 ust. 1 usg i art. 7 Konstytucji. Rada Miejska, podejmując Uchwałę, jednocześnie wkroczyła w samodzielne kompetencje Burmistrza B. Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał, że Uchwała jest nieważna z innej przyczyny. Mianowicie z treści Uchwały wynika (§ 8), że Rada zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem Uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż brak jest upoważnienia ustawowego do podjęcia Uchwały, jak również nie mieści się w katalogu pozostałych aktów podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym wymienionych art. 13 pkt 1, 3-10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tym samym Uchwała jest sprzeczna z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 1-10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co również daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. 2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy B. wniósł o odrzucenie skargi, jako niespełniającej wymagań określonych w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (skarżący źle oznaczył stronę postępowania) ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Burmistrz wskazał, że Wojewoda w skardze wskazał Gminę B., która nie jest organem. Jest osobą prawną, posiada zdolność sądową, dlatego organ wykonawczy jest uprawniony do złożenia odpowiedzi na skargę. Burmistrz wskazał, że Uchwała została podjęta na podstawie art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego, a w ustawie tej brak jednoznacznego wskazania, który z organów - rada, czy organ wykonawczy decyduje o organizacji przewozu dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej do szkoły ponadpodstawowej w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. O kompetencji organu wykonawczego nie świadczy przy tym, jak wskazuje organ nadzoru art. 30 ust. 1 usg. Zatem uprawnienie organu wykonawczego w myśl powołanego powyżej przepisu do realizacji tego zadania musi wynikać z uchwały rady. Zgodnie z art. 18 ust. 1 usg rada gminy jest organem o kompetencji generalnej - do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy niezastrzeżone przez ustawy na rzecz innych organów. Domniemanie właściwości rady gminy obejmuje wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy poza sprawami, o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 usg oraz sprawami należącymi z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych, w szczególności związków zawodowych. W ocenie Burmistrza Uchwała została wydana przez właściwy organ i we właściwym trybie, a ponadto w ramach ustawowych kompetencji tego organu, a za takim stwierdzeniem przemawia również tematyka uregulowana w Uchwale. Brak uregulowań dotyczących organizowania przewozu, tam gdzie gmina nie ma obowiązku może prowadzić do zarzutów nierównego traktowania osób. Nie można bowiem pozostawić zupełnej dowolności w przyznawaniu tego rodzaju uprawnień. Wiążą się one przy tym z wydatkowaniem środków publicznych. Burmistrz zwrócił uwagę, że Uchwała została wysłana do organu nadzoru, który ją zbadał i opublikował w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Takie działanie wywołało uzasadnione stwierdzenie, że Uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem. Co więcej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego jest opublikowanych kilkadziesiąt uchwał w tym samym przedmiocie w tym również uchwała Rady Miejskiej w B. z 30 października 2024 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W sprawie skargę na Uchwałę wniósł Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 usg. W świetle art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie (jak w niniejszej sprawie) może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 usg. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7). Zaskarżona przez Wojewodę Uchwała Rady Miejskiej w B. w przedmiocie zorganizowania dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej zamieszkałej na terenie Gminy B. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły ponadpodstawowej w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku, wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 usg i art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego. W myśl art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 usg na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 18 ust. 1 usg do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 2 usg zawiera przykładowe wyliczenie zadań, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 usg do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei w myśl art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego gmina może zorganizować dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do szkoły ponadpodstawowej oraz ośrodka, o którym mowa w art. 2 pkt 7, również w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że Uchwała, której Rada Miejska zamierzała nadać charakter aktu prawa miejscowego, została podjęta bez podstawy prawnej. Otóż art. 18 ust. 1 usg nie może być podstawą kreowania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze; z treści tego przepisu nie wynika bowiem prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 6.10.2008 r., IV SA/Gl 487/08, LEX nr 464003; wyrok WSA we Wrocławiu z 12.02.2008 r., IV SA/Wr 656/07, LEX nr 483227). Z kolei powołanie się na wyliczenie zawarte w art. 18 ust. 2 usg (w Uchwale powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 usg) nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia Uchwały. Podstawa taka musi być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych (Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: LEX/el. 2025). Zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawy szczególne nie zawierają podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską Uchwały. Takiej podstawy prawnej, wbrew stanowisko Rady Miejskiej, nie stanowi art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego. Przepis ten, jako organ, który może zorganizować transport i opiekę w czasie przewozu, wskazuje gminę, a nie radę gminy. Zatem to organ wykonawczy, w ramach realizowania bieżących zadań, posiada tym zakresie kompetencje, a nie rada Gminy. Nie można przyjąć, że wolą ustawodawcy było, aby to rada gminy decydowała o rozszerzeniu wsparcia i zorganizowaniu dobrowolnego transportu uczniów niepełnosprawnych poprzez podjęcie uchwały zakresu prawa miejscowego, skoro taka kompetencja nie wynika z art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego. Dostrzec trzeba, iż w kolejnych ustępach art. 39 Prawa oświatowego – w ust. 5 i 7 ustawodawca wprost upoważnił radę gminy/powiatu do podjęcia stosownej Uchwały w zakresu prawa miejscowego. Mianowicie: "Rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych (...). Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym." (ust. 5). " Rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych (...). Uchwała rady powiatu podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym." (ust. 7). Mając powyższe na względzie, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że regulowanie spraw związanych z dowozem dzieci i młodzieży niepełnosprawnej zamieszkałej na terenie gminy do szkoły ponadpodstawowej, wobec których Gmina B. nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, nie powinno stanowić przedmiotu działania organu stanowiącego gminy w formie uchwały, lecz ewentualnie działania organu wykonawczego gminy. Rada Miejska podjęła Uchwałę bez podstawy prawnej i w sposób istotny naruszyła art. 39a ust. 4a Prawa oświatowego w związku z art. 40 ust. 1 usg i art. 7 Konstytucji. Uchwała nie ma charakteru aktów prawa miejscowego i nie zmienia tego okoliczność, że Rada Miejska próbowała nadać jej taki status, przesyłać ją do publikacji w dzienniku urzędowym województwa. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały.