III SA/Gl 1023/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta G. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność odwołania Miasta G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] r., nr [...], którą to decyzją, wydaną po wznowieniu postępowania administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uchylił własną decyzję z [...] r. nr [...] wymierzającą "A" sp. z o.o. - karę pieniężną w wysokości [...] zł. i umorzył postępowanie w sprawie kontroli z [...] r. W pkt 3 rozstrzygnięcia decyzji określił należność podlegająca zwrotowi z budżetu Miasta G. na łączną kwotę [...] zł., na którą składała się kara w wysokości [...] zł oraz odsetki od dnia jej zapłaty w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną swego postanowienia Główny Inspektor wskazał przepis art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 dalej jako K.p.a.). W uzasadnieniu stwierdził, że Miasto nie było stroną postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora. Co prawda decyzją tą Miasto zostało zobligowane do zwrotu kary pieniężnej orzeczonej decyzją, która została uchylona w trybie wznowienia postępowania, ale wynika to wprost z przepisu prawa – art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 54, dalej jako ustawa zmieniająca u.d.p.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uchylenia w przewidzianym w tej ustawie trybie wznowieniowym decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia zwrot kary następuje z budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku gdy środki z tytułu uiszczonej opłaty albo nałożonej kary wpłynęły do tego budżetu na podstawie art. 64g ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568, 695, 1087 i 1517) albo art. 140ae ust. 1 tej ustawy. Właściwą jednostką samorządu terytorialnego w niniejszej sprawie jest Miasto G., które zobligowane jest na podstawie powołanego przepisu do zwrotu w całości kary orzeczonej decyzją uchyloną w wyniku wznowienia postępowania. W postępowaniu tym Miasto nie było stroną na żadnym jego etapie, a jego obowiązek zwrotu kary wynika wprost z przepisu prawa. W skardze na powyższe postanowienie Miasto G. zarzuciło Głównemu Inspektorowi naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 11 ustawy o zmianie ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych przez ich niewłaściwa wykładnię i odmowę przyznania statusu strony i w efekcie naruszenie art. 134 K.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Miasta. Zdaniem Miasta sprawa dotyczy jego obowiązku wynikającego z przepisu prawa – art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy zmieniającej u.d.p., co czyni je stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kara w wysokości orzeczonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie wpłynęła do kasy Miasta, była to kwota niższa. Co zasadnym czyni odwołanie. Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swój pogląd o tym, że Miasto G. nie jest stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie normami prawnymi, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, orzeka na podstawie akt sprawy po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 28 i art. 134 K.p.a. Prezentując wyrażony pogląd, Sąd w składzie orzekającym, niniejszym odstępuje od stanowiska i jego argumentacji zawartych w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z 7 grudnia 2021 r. w tożsamej sprawie o sygn. III SA/Gl 1047/21, uznając zarzuty skarżącej za zasadne z następujących względów. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Można zgodzić się z organem, gdy twierdzi, że w postępowaniu dotyczącym kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia Miasto G. nie posiadało przymiotu strony, co dotyczy także postępowania wznowieniowego, które ma ten sam przedmiot. Sprawa w istocie nie dotyczyła interesu prawnego Miasta ani jego obowiązku prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiono pogląd, że: "Uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28" (por. wyrok NSA w Warszawie z 10.05.2001 r., I SA 2595/99, LEX nr 54752, w którym trafnie przyjęto, że: "Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie". Nie mniej jednak stroną postępowania można stać się wówczas, gdy organ skieruje do nas decyzję administracyjną, określając w niej nasz obowiązek lub uprawnienie. Nawet jeśli organ bez podstawy prawnej przypisał nam obowiązek lub uprawnienie, to i tak stajemy się stroną postępowania, właśnie przez fakt skierowania do nas decyzji administracyjnej. Odmowa przyznania statusu strony postępowania takiemu podmiotowi prowadziłaby do trudnych do zaakceptowania skutków w postaci utrwalenia stanu niezgodnego z prawem. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wydana we wznowionym na wniosek postępowaniu została doręczona skarżącemu, Miasto złożyło od niej odwołanie. Z uwagi na rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 tej decyzji, który brzmi w ten sposób, że określa należność podlegającą zwrotowi z budżetu Miasta G. na kwotę [...] zł. Jest to zatem orzeczenie nakładające na Miasto G. obowiązek zapłaty tej kwoty wskazanemu w decyzji przedsiębiorcy. Sprawa od tego momentu dotyczy obowiązku prawnego Miasta, którego wysokość Miasto kwestionuje we wniesionym odwołaniu. Staje się ono stroną tego postępowania. Sąd tym samym w całości podzielił stanowisko i jego uzasadnienie zaprezentowane m.in. w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z 9 grudnia 2021 r. w sprawie zainicjowanej skargą Miasta G. o sygn. III SA/Gl 1029//21 w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Sąd nie zgadza się z twierdzeniem organu, w myśl którego skoro zwrot kary przez Miasto G. wynika wprost z przepisu prawa, to orzeczenie to nie dotyczy jego interesu prawnego, a przede wszystkim nie kreuje jego obowiązku. Wręcz przeciwnie. Przepis prawa, jak to pozostaje w jego naturze, sformułowany jest abstrakcyjnie i generalnie, zaś jego konkretyzacja co do wskazania jednostki samorządu terytorialnego i kwoty podlegającej zwrotowi następuje w decyzji administracyjnej. W tym przypadku nastąpiło to w decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] r., w jej części zawierającej rozstrzygnięcia, nie w uzasadnieniu ani pouczeniu. Decyzja ta zatem wprost określa kształt obowiązku Miasta G., dlatego ma ono przymiot strony tego postępowania i jego odwołanie nie jest niedopuszczalne, powinno być rozpoznane. Na tym etapie postępowania sąd nie może rozstrzygać o jego wyniku. Ponadto, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2006 r. II OSK 942/05 (publ. CBOiS NSA) sprawa wykładni art. 134 K.p.a. w zakresie pierwszej przesłanki (niedopuszczalności odwołania, gdyż stwierdzenie uchybienia terminu nie jest przedmiotem naszych rozważań) zawsze budziła wątpliwości i stąd liczne orzecznictwo oraz literatura w tej sprawie. NSA pokreślił w tym wyroku, że zachowuje wciąż walor uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Konieczne jest przy tym dokładne zapoznanie się z uzasadnieniem tej uchwały, by zrozumieć, jak kształtowała się wykładnia i jakie są zasadnicze odniesienia do tezy, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.". Zwrócić należy uwagę na ten fragment rozważań NSA, który odwołuje się do zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a.: "Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 K.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a.". Stwierdzając zatem niedopuszczalność odwołania skarżącego z uwagi na nieprzypisanie mu przymiotu strony postępowania administracyjnego organ naruszył art. 134 K.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i wadliwie nie rozważył, skoro uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony, zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U z 2019 r., poz. 2325). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane na podstawie art. 200 tej ustawy w zw. z jej art. 211 i art. 205 § 2.