III SA/Gd 93/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor sądowy WSA Adam Osik (sprawozdawca) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 13 sierpnia 2025 r., nr SKO.471.13.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2025 r. nr 678/2025 Prezydent Miasta Słupska orzekł o nałożeniu na D. K. (dalej też jako "strona", "uczestnik postępowania") kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego ul. [...] w S. w celu umieszczenia kanału teletechnicznego bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi: Termin zajęcia pasa drogowego: od 29.11.2019 r. do 28.11.2024 r., Powierzchnia zajęcia: 2,91 m2 jezdni; 21,79 m2 chodnika; 9,56 m2 pobocza, Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości: 2,91 m x (20/366) zł x 1827 dni x 10= 2.905,23 zł 21,79 m2 x (20/366) zł x 1827 dzień x 10 = 21.754,28 zł 9,56 m2 x (20/366) zł x 1827 dzień x 10 = 9.544,33 zł, razem: 34.203,84 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 31 marca 2022 r. Zarząd Infrastruktury Miejskiej w Słupsku (dalej jako "ZIM") wystąpił do D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S. D. K. z zapytaniem dotyczącym własności ujawnionej kanalizacji światłowodowej zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...] w S. W dniu 8 kwietnia 2022 r. D. K. wniósł o uszczegółowienie lokalizacji przedmiotowej kanalizacji. Wobec powyższego pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. ZIM doprecyzował pierwotne pismo wskazując, że przedmiotowa kanalizacja zlokalizowana jest na działce nr [...] obr. [...]. W dniu 9 maja 2022 r. ZIM ponownie przesłał dokumentację fotograficzną i ponowił zapytanie określone w piśmie z dnia 12 kwietnia 2022 r. Pismem z dnia 25 maja 2022 r. strona poinformowała, że jest właścicielem studni teletechnicznej, kanału teletechnicznego Ø32 i kabla światłowodowego zlokalizowanych w pasie drogowym ul. [...] w S. Zawiadomieniem z dnia 21 czerwca 2022 r. D. K. został powiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiocie umieszczenia urządzenia niezwiązanego z gospodarką drogową, tj.: studni teletechnicznej, kanału teletechnicznego Ø 32 i kabla światłowodowego na działce nr [...] obr. [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w S. Od dnia 18 lipca 2022 r. postępowanie było przedłużane z uwagi na potrzebę powołania geodety w celu dokonania pomiaru powierzchni umieszczonych urządzeń oraz wskazania elementu zajęcia pasa drogowego (jezdnia, chodnik, pobocze). W trakcie postępowania dokonano, za pomocą firmy zewnętrznej, inwentaryzacji urządzeń, która ujawniła, że infrastruktura telekomunikacyjna objęta niniejszą decyzją zlokalizowana jest na działkach [...] obr. [...] oraz [...]. Zawiadomieniem z dnia 26 lutego 2024 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie umieszczenia urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową, tj.: studni teletechnicznej, kanału teletechnicznego 0 32 i kabla światłowodowego na działkach nie objętych postępowaniem wszczętym w dniu 21 czerwca 2022 r. Odbyła się też wizja lokalna w terenie, która potwierdziła, że wzdłuż ul. [...] na odcinku od 1 punktu kontrolnego na wysokości myjni samochodowej zlokalizowanej koło "Biedronki" do 12 punktu kontrolnego zlokalizowanego na wysokości budynku banku PKO BP umieszczona jest rura HDP Ø 32 wraz z umieszczonym w niej kablem światłowodowym stanowiąca własność firmy S. D. K. W ostatnim punkcie kontrolnym ujawniono m.in. oznaczenie kabla światłowodowego "S. D. K." rok. budowy 2015 r., co udokumentowano na fotografii. Zatem przyjąć należało, że urządzenie znajduje się w pasie drogowym od 2025 r. Z uwagi na fakt, że strona nie wykazała dobrej woli współpracy i nie wskazała dobrowolnie ani tez na wezwanie organu terminu umieszczenia urządzenia organ uznał za zasadne zastosowanie art. 189g k.p.a., gdyż nie upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W dalszej kolejności organu wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) – dalej "u.d.p.", zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym pobiera się opłatę ustalaną jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień, natomiast za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pobiera się opłatę, ustalaną jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 3, 4 i 5 u.d.p.). Dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Według § 140 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) do urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą zalicza się w szczególności linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. Umieszczenie w pasie drogowym przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych, jako opisanego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej, wymaga zatem uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i 11 u.d.p.). Przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, gdy ustalone zostanie takie nielegalne zajęcie, a rozstrzygnięcie decyzji organu ma charakter związany. Zarządca drogi nie ma możliwości odstąpienia od naliczania kary, ani jej miarkowania. Żaden przepis prawa tego nie umożliwia, a niedochodzenie należności związanych z zajęciem pasa drogowego wiąże się z konsekwencjami dla zarządcy drogi. Powyższe ustalenia obligowały zatem zarządcę drogi publicznej do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., ponieważ strona już od 2015 r. (dokumentacja fotograficzna) zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę naliczono za okres 5 lat wstecz. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia przyczyna braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia. Podkreślono, że organ administracyjny nie miał obowiązku informowania strony o konieczności złożenia wniosku na zajęcie pasa drogowego. Organ wskazał również, że pierwsza decyzja w sprawie została wydana dniu 28 listopada 2024 r., jednak została ona uchylona przez organ odwoławczy. Następnie decyzją z dnia 6 lutego 2025 r. ponownie orzeczono karę administracyjną w przedmiocie postępowania dotyczącego umieszczenia bez zgody zarządcy drogi infrastruktury telekomunikacyjnej w myśl art. 40 u.d.p. I tym razem została ona uchylona przez organ odwoławczy. Stosując się do zaleceń organu odwoławczego ZIM pismem z dnia 14 maja 2025 r. wystąpił do pełnomocnika strony o dostarczenie kopii wniosku na podstawie, którego była wydana decyzja z dnia 19 marca 2015 r. nr 227/2015 dotycząca umieszczenia kanału technicznego w pasie drogowym ul. [...]. Zdaniem organu zasadniczą kwestią jest wyjaśnienie różnicy pomiędzy ww. decyzją nr 227/2015 a decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Zaś inne okoliczności istotne dla sprawy, tj.: fakt umieszczenia urządzenia, właściciel urządzenia, moment, od którego urządzenie znajduje się w pasie drogowym oraz wymiary urządzenia zostały ustalone w toku postępowania i potwierdzone stosownymi dowodami. W dokumentach, którymi dysponuje ZIM nie ma wniosku, na podstawie którego została wydana decyzja z 19 marca 2025 r. W ocenie organu jednak nie budzi wątpliwości fakt, że ten wniosek został złożony. Decyzją nr 227/2015 strona otrzymała zgodę na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, tj.: kanalizacji teletechnicznej, w miejscu i zakresie jak na załączonych opieczętowanych przez ZIM mapach sytuacyjno-wysokościowych. Zezwolenie wydane było przy zachowaniu warunków w nim wskazanych m.in. 1 a. przed przystąpieniem do robót należy wystąpić do zarządu z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego ul. [...] i [...] w S. Istotnym w ocenie ZIM jest fakt, że strona osobiście odebrała tą decyzję w dniu 23 marca 2015 r. i jej nie zaskarżyła, co jednoznacznie wskazuje na fakt, że w pełni decyzja była zgodna z wolą strony wskazaną we wniosku na podstawie którego wydano decyzję. Istotnym jest również fakt, że mapy na podstawie których została sporządzona inwentaryzacja przedmiotowej kanalizacji jest mapą stanowiącą załącznik do decyzji, na których to mapach wykazany jest przebieg projektowanej kanalizacji oraz rzeczywiste jej umieszczenie. Decyzja nr 227/2015 jest ostateczna i nie jest obarczona terminem obowiązywania. Działki w niej wskazane w pasie drogowym ul. [...] są przedmiotem zaskarżonej przez stronę decyzji. Organ podkreślił, że decyzja orzekająca o naliczeniu administracyjnej kary pieniężnej wynika z art. 40 u.d.p. stanowiącego o naliczeniu opłat z tytułu umieszczenie urządzenia niezwiązanego z gospodarką drogową. Decyzja nr 227/2015 wydana została w oparciu o art. 39 u.d.p. i jak wskazują zapisy ww. decyzji dotyczy ona lokalizacji projektowanej kanalizacji a nie już wbudowanej. Organ wyjaśnił końcowo, że decyzja z dnia 19 marca 2015 r. nr 227/2015 nie była decyzją o zgodzie na zajęcie pasa drogowego. Dotyczyła ona możliwości posadowienia w pasie drogowym danego obiektu, nie dawała jednak prawa do zajęcia pasa w celach umieszczenia tego obiektu. Konieczne są dwie decyzje, decyzja dotycząca zgody na umieszczenie urządzenia i następna decyzja o zgodzie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia. W przedmiotowej sprawie strona na podstawie złożonego wniosku uzyskała decyzję nr 227/2015, w której organ wyraził zgodę na umieszczenie urządzenia jednocześnie informując, że w celu przystąpienia do robót mających na celu umieszczenie urządzenia strona musi wystąpić o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Strona nie wystąpiła o zgodę na zajęcie pasa drogowego zaś urządzenia zostały przez nią umieszczone. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 13 sierpnia 2025 r. nr SKO.471.13.2025, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 ust 1, art. 127 § 2, oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W ocenie Kolegium w sprawie nie ma podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co oznacza konieczność umorzenia postępowania pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 39 ust. 3a u.d.p., w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nałożył na stronę karę pieniężną za zajęcie pas drogowego przy założeniu, że strona nie posiadała zezwolenia na jego zajęcie. Tymczasem strona w toku postępowania wykazała, że w dniu 19 marca 2015 r. w sprawie ZIM.ZU.IV.5548-216/2015 Prezydent Miasta Słupska wydał decyzję nr 227/2015, w której zezwolił jej, na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., na umieszczenie w pasie drogowym m.in. ul. [...] w S. (działki nr [...], [...] obr. [...], [...], [...] obr. [...] - dr) urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, tj. kanalizacji teletechnicznej, na miejscu i zakresie jak na załączonych do decyzji opieczętowanych przez ZIM mapach sytuacyjno-wysokościowych. W związku z dwukrotnym wcześniejszym uchylaniem decyzji w sprawie, organ pierwszej instancji był zobowiązywany do załączenia akt sprawy nr ZIM.ZU.IV.5548-216/2015 i przeprowadzenia dowodu ze wszystkich dokumentów znajdujących się w tych aktach, w szczególności wniosku o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, jak również decyzji wydanej w tamtej sprawie wraz ze wszystkimi załącznikami. Następnie organ miał obowiązek ustalić, czy decyzja w tej sprawie jest ostateczna i czy w dalszym ciągu znajduje się w obrocie prawnym (tj. czy nie została uchylona), a jeżeli tak to czy swoim zakresem obejmuje zajęcie pasa drogowego, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Organ odwoławczy uznał, że powyższych zaleceń organ pierwszej instancji nie wykonał, a jak wynika z uzasadnienia decyzji, z jakiegoś powodu nie posiada on już akt sprawy nr ZIM.ZU.IV.5548-216/2015 i znajdujących się tam dokumentów. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że "decyzja nr 227/2015 jest ostateczna i nie jest obarczona terminem obowiązywania. Zatem funkcjonuje w obrocie prawnym. Działki w niej wskazane w pasie drogowym ulicy [...] są przedmiotem zaskarżonej przez stronę decyzji". W związku z tym organ odwoławczy uznał, że strona posiadała zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej okazało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec braku możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ZIM.ZU.IV.5548-216/2015 (gdyż organ pierwszej instancji akt tych nie posiada) oraz w związku z faktem, że strona przedłożyła decyzję z dnia 19 marca 2015 r. nr 227/2015, której organ pierwszej instancji nie tylko nie kwestionuje, ale wręcz potwierdza, że była wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym, wszelkie ewentualne wątpliwości, które mogłyby z tego powodu wynikać (choć zdaniem Kolegium nie ma tu żadnych wątpliwości, gdyż decyzja nr 227/2015 jest jednoznaczna), należałoby rozstrzygać na korzyść strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Nadto organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu pierwszej instancji, że decyzja nr 227/2015 dotyczyła lokalizacji projektowanej, a nie już wybudowanej, a strona powinna uzyskać jakieś dodatkowe zezwolenie na wykonanie instalacji w pasie drogowym. Pogląd taki po pierwsze nie znajduje uzasadnienia prawnego, gdyż żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie rozróżnia "lokalizacji projektowej" od "lokalizacji wybudowanej". Po drugie pogląd taki jest wzajemnie sprzeczny, gdyż zezwolenie uzyskuje się przed wykonaniem instalacji (a więc w oparciu o projekt), a nie po jej wybudowaniu. Odwrotna kolejność sugerowana przez organ pierwszej instancji powodowałaby właśnie, że doszłoby do wykonania instalacji w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Po trzecie wreszcie pogląd ten jest sprzeczny z treścią samej decyzji nr 227/2015, w której w żadnym miejscu nie określono, że dotyczy ona jedynie "lokalizacji projektowanej" i że nie uprawnia do umieszczenia instalacji w pasie drogowy. Wręcz przeciwnie, w decyzji wprost wskazano, że udziela się zezwolenia stronie na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, tj. kanalizacji teletechnicznej, na miejscu i zakresie jak na załączonych do decyzji opieczętowanych przez ZIM mapach sytuacyjno-wysokościowych. Sentencja decyzji nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości. Co więcej Prezydent Miasta Słupska określił w tej decyzji warunki niezbędne do wykonania instalacji w pasie drogowym, w tym m.in. złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego na czas wykonywania robót. Nie jest jasne czy taki wniosek został złożony, jednakże niniejsza sprawa nie dotyczy zajęcia pasa drogowego na czas wykonywania robót w pasie drogowym, lecz wykonania instalacji w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. W decyzji nr 227/2015 organ pierwszej instancji określił również pozostałe techniczne warunki wykonania instalacji, które jednoznacznie wskazują na to, że strona miała prawo taką infrastrukturę w pasie drogowym zainstalować. Kwestia spełnienia tych warunków nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania. Kluczowe było jedynie ustalenie, czy strona posiadała zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami drogi. Postępowanie dowodowe wykazało, że takie zezwolenie zostało udzielone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Rejonowy w Słupsku zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p., polegające na niezastosowaniu tych przepisów przejawiające się uznaniem, że wydanie przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wystarczające do zajęcia pasa drogowego i zwalnia uzyskującego zezwolenie na umieszczenie od ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia jest bezprzedmiotowe i umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego. Przepis ten wskazuje zatem, że kara nakładana jest za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia, a nie za umieszczenie instalacji w pasie drogowym bez zezwolenia. Nadto z treści decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia 26 czerwca 2025 r., jak i skierowanego w tej sprawie do strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co przyznało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynika, że przedmiotem postępowania zakończonego nałożeniem kary, było ustalenie, czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a nie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy umieszczono w pasie drogowym urządzenia infrastruktury niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami bez zezwolenia zarządcy drogi. Tym samym organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję pozostawał w błędzie co do przedmiotu postępowania. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakie były przyczyny takiego określenia przez organ odwoławczy przedmiotu postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Słupska, co w znacznej mierze utrudnia ustalenie przyczyn umorzenia postępowania. Po drugie, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w wersji obowiązującej w dniu wydania przez Prezydenta Miasta Słupska decyzji z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie ZIM.ZU.IV.5548-216/2015, w szczególnie uzasadnionych przepadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Treść przywołanego przepisu jak i przywołanego wyżej przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wskazuje zatem, że ustawodawca wyraźnie odróżnia zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządcy drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 3 u.d.p.) od zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). Zależność obydwu przepisów jest jedynie taka, co wynika zarówno z systematyki ustawy o drogach publicznych (kolejność regulacji), jak i treści tych przepisów, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić po uprzednim wydaniu decyzji o zezwoleniu na umieszczenie takich urządzeń w pasie drogowym (tak podobnie m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2024 r. w sprawie II GSK 1641/21). Oznacza to, że wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym określonych urządzeń w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. nie zwalnia strony od uzyskania zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia tych urządzeń w pasie drogowym. Brak takiego zezwolenia i zajecie pasa drogi celem umieszczenia tych urządzeń w pasie drogowym powoduje odpowiedzialność o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy błędnie określił zarówno przedmiot prowadzonego postępowania, jak i materialnoprawną podstawę do jego prowadzenia. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji było bowiem nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a nie za umieszczenie tych urządzeń bez wymaganego zezwolenia na ich umieszczenie, a tym samym materialnoprawną podstawą jego prowadzenia był art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. Błędne rozumowanie wydającego zaskarżoną decyzję organu doprowadziło do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzeniu postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy zauważył, że ocena podstaw skargi nie może pomijać rzeczywistego zakresu postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało bowiem wszczęte zawiadomieniem z dnia 21 czerwca 2022 r., w którym organ jednoznacznie wskazał, że jego przedmiotem jest zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzenia niezwiązanego z gospodarką drogową, tj. studni teletechnicznej, kanału teletechnicznego oraz kabla światłowodowego na określonej działce stanowiącej pas drogowy. Takie określenie przedmiotu sprawy nie było przypadkowe ani uboczne, lecz wyznaczyło granice postępowania i kierunek całego postępowania dowodowego. Organ nie prowadził postępowania w kierunku ustalenia, kiedy były prowadzone roboty, jak długo trwały, w jakim okresie zajęto pas drogowy na potrzeby prac wykonawczych, ani czy był składany wniosek o czasowe zajęcie pasa drogowego na czas robót. Ustalano wyłącznie fakt istnienia infrastruktury w pasie drogowym oraz okres tego stanu. Dodatkowo sam okres, za jaki organ pierwszej instancji wymierzył karę pieniężną, jednoznacznie potwierdza, że przedmiotem sprawy było przypisanie stronie deliktu polegającego na samym istnieniu infrastruktury w pasie drogowym, a nie czasowe zajęcie pasa w związku z prowadzeniem robót. Kara została naliczona za okres liczony w latach, co wprost wynika z sentencji decyzji. W realiach technicznych i organizacyjnych robót liniowych nie sposób zatem racjonalnie przyjąć, aby roboty instalacyjne w pasie drogowym mogły być prowadzone nieprzerwanie przez kilka lat i pozostawać w tym czasie poza wiedzą zarządcy drogi. Sposób określenia okresu naruszenia przez organ pierwszej instancji sam więc przesądza, że postępowanie dotyczyło trwałego umiejscowienia urządzenia w pasie drogowym, a nie zajęcia pasa na czas wykonywania robót. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat nie budzi wątpliwości, że to treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania określa granice sprawy. Bez względu czy postępowanie jest wszczęte z urzędu czy na wniosek, obowiązkiem organu jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i precyzyjne określenie jego przedmiotu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2011 r., II SA/Kr 619/11). Skoro art. 61 § 4 k.p.a. nakłada obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to tym bardziej obowiązek taki istnieje w razie zmiany lub rozszerzenia jego przedmiotu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2011 r., II SA/Po 724/11). Przedmiot postępowania wskazany w zawiadomieniu zakreśla granice sprawy i nie może być dowolnie modyfikowany bez poinformowania strony. Te reguły są elementarne i w praktyce postępowania administracyjnego traktowane jako oczywiste, tym bardziej zaskakujące jest ich całkowite pominięcie w skardze. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja z dnia 19 marca 2015 r., nr 227/2015, została wydana na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. Określa ona precyzyjnie zakres lokalizacji, przebieg urządzenia oraz odwoływała się do załączonych, opieczętowanych map sytuacyjno-wysokościowych. Nie była to decyzja blankietowa ani warunkowa co do samej dopuszczalności umieszczenia infrastruktury. Była to decyzja lokalizacyjna dopuszczająca umieszczenie konkretnego urządzenia w konkretnym pasie drogowym. Organ nie zakwestionował jej istnienia, zakresu ani skuteczności. Trudno więc przyjąć, aby jednocześnie można było twierdzić, że umieszczenie tej samej infrastruktury w tym samym pasie drogowym nastąpiło bez zezwolenia. Tego rodzaju konstrukcja wymagałaby negacji ustaleń organu pierwszej instancji, co zostało pominięte przez skarżącego. Nie jest sporne, że decyzja z art. 39 u.d.p. oraz zezwolenie na zajęcie pasa z art. 40 u.d.p. to odrębne instytucje. Organ tego nie negował i nie neguje. Rzecz jednak w tym, że w realiach tej konkretnej sprawy organ pierwszej instancji kwestią zajęcia pasa drogowego w celu umiejscowienia w nim infrastruktury w ogóle się nie zajmował i nie mógł się tym zajmować, gdyż zupełnie inaczej określił przedmiot tego postępowania. Odnosząc się zatem do zasadniczego argumentu skargi opartego na brzmieniu sentencji decyzji organu I instancji, w której użyto sformułowania "kara pieniężna z tytułu zajęcia pasa drogowego ul. [...] w S. w celu umieszczenia kanału teletechnicznego bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi", należy stwierdzić wprost, że pozostaje ono w oczywistej rozbieżności z zakresem postępowania określonym w zawiadomieniu o jego wszczęciu oraz z rzeczywistym przebiegiem postępowania dowodowego. Wskazany błąd redakcyjny decyzji nie może zmieniać przedmiotu sprawy. W związku z tym wywodzona w skardze argumentacja odnosząca się do ww. zwrotu sentencji decyzji, z pominięciem treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie może prowadzić do prawidłowych wniosków co do rzeczywistego przedmiotu postępowania. W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2026 r. swoje stanowisko wyraził uczestnik postepowania D. K. uważając, że decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. Wskazał on, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w realiach rozpoznawanej sprawy postępowanie administracyjne zostało wszczęte i przeprowadzone w związku z zarzutem umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W tak określonych granicach sprawy administracyjnej organ dokonywał ustaleń faktycznych i prawnych. Próba rekonstruowania na etapie postępowania sądowoadministracyjnego odmiennej podstawy odpowiedzialności administracyjnej prowadzi w istocie do zmiany przedmiotu sprawy administracyjnej po zakończeniu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju zabieg pozostaje nie do pogodzenia z zasadą legalizmu działania organów administracji publicznej oraz z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Kluczowe znaczenie w sprawie ma również okoliczność, że uczestnik postępowania dysponował decyzją Prezydenta Miasta Słupska z dnia 19 marca 2015 r. zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w S. urządzenia infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji teletechnicznej. Decyzja ta została wydana przez właściwy organ, jest decyzją ostateczną i nie została uchylona ani zmieniona. Co więcej, organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował ani jej istnienia, ani jej obowiązywania w obrocie prawnym. W takiej sytuacji decyzja ta korzysta z domniemania legalności właściwego dla ostatecznych decyzji administracyjnych i wiąże zarówno strony postępowania, jak i organy administracji publicznej. W realiach sprawy przypisanie uczestnikowi postępowania odpowiedzialności za umieszczenie infrastruktury w pasie drogowym bez zezwolenia było niemożliwe, skoro zezwolenie takie zostało udzielone decyzją z dnia 19 marca 2015 r. Postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji nie dotyczyło czasowego zajęcia pasa drogowego na potrzeby prowadzenia robót w pasie drogowym, lecz przypisania stronie zachowania polegającego na umieszczeniu infrastruktury teletechnicznej w pasie drogowym bez zezwolenia. Skoro zaś zezwolenie zostało wydane i pozostaje w obrocie prawnym, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kry pieniężnej. Niezależnie od powyższych argumentów należy wskazać, że nawet przy przyjęciu sposobu postrzegania sprawy zaprezentowanego w skardze prokuratora, zgodnie z którym odpowiedzialność strony miałaby być oceniana przez pryzmat braku odrębnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie byłoby niedopuszczalne z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Sankcja przewidziana w art. 40 ust. 12 u.t.d. ma charakter administracyjnej kary pieniężnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do tego rodzaju należności publicznoprawnych stosuje się odpowiednio zasady przedawnienia przewidziane dla innych publicznoprawnych należności pieniężnych, w szczególności pięcioletni termin przedawnienia określony w art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanie publicznoprawne ulega przedawnieniu z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek jego zapłaty. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że ewentualne zdarzenie, z którym można byłoby wiązać powstanie odpowiedzialności administracyjnej strony, miało miejsce w 2015 r. Postępowanie administracyjne wszczęto natomiast dopiero w 2022 r., a więc po upływie ponad siedmiu lat od momentu realizacji inwestycji. Tym samym nawet przy przyjęciu interpretacji przepisów przedstawionej w skardze prokuratora możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej była już w chwili wszczęcia postępowania wyłączona z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że kwestią sporną w sprawie było, czy uczestnikowi postępowania została prawidłowo wymierzona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w S. poprzez umieszczenie studni teletechnicznej, kanału teletechnicznego oraz kabla światłowodowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy uzyskał on uprzednio zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, tj. kanalizacji teletechnicznej. Podstawę prawną decyzji z dnia 19 marca 2025 r., nr 227/2025 zezwalającej stronie na umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami stanowił art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. w brzmieniu na dzień wydania ww. decyzji. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w podanym brzmieniu stanowił, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek stanowi zapis ust. 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p. w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służą ochronie dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p. sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich niszczenie lub uszkodzenie czy zmniejszenie trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Studnia teletechniczna, kanał teletechniczny oraz kabel światłowodowy niewątpliwie są tego rodzaju urządzeniami, których dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p. Prawną podstawę lokalizowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami liniowych urządzeń obcych oraz innych urządzeń obcych, stanowią przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. w jego obecnym brzmieniu, zaś w brzmieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. na dzień wydania decyzji z 19 marca 2025 r. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego albo umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Pierwszy z tych przepisów, odstąpienie od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów lub urządzeń z drogą niezwiązanych (tj. niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), uzależnia od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten, niedookreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. musi poprzedzać rozważne zbadanie przywoływanych przez wnioskującego o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególnie uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek innych poza związanymi z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym choćby hipotetyczne zaistnienie zagrożenia ze strony obiektu posadowionego w pasie drogowym dla jego użytkowników, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia zezwolenia w tym miejscu. Na wstępie zaznaczyć należy, że już z samej definicji pasa drogowego przyjętej w art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, iż w pasie drogowym zlokalizowane mogą być wyłącznie droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogą. Takie przeznaczenie pasa drogowego uzasadnia jego szczególną ochronę, co znajduje wyraz przede wszystkim w art. 39 ust. 1 u.d.p. formułującym generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności mogących naruszać substancję drogi oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i wymieniającym przykładowo w punktach od 1) do 12) działania niepożądane w tym m.in. lokalizację obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Posadowienie obiektów co do zasady niepożądanych w pasie drogowym ustawodawca dopuścił w art. 39 ust. 3 u.d.p., przy czym rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy i uzależniony jest od dokonanej przez organ oceny w zakresie m.in. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń z drogą niezwiązanych dotyczy, na co wskazuje treść art. 39 ust. 3a u.d.p., inwestycji, której dopuszczalność podjęcia i prowadzenia warunkowana jest zezwoleniem na zlokalizowanie obiektu lub urządzenia, poprzedzonym uzyskaniem wymienionych w pkt 1)-3) pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, uzgodnienia, o którym mowa pkt 2) i zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót lub umieszczenie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia. Z kolei zajęcie pasa drogowego regulowane jest przepisem art. 40 u.d.p. stanowiącym o konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na m.in. umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.) albo obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Obecnie zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych oraz innych urządzeń obcych. Za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata według zasad określonych w ust. 3 do 10 art. 40 u.d.p., nakładana decyzją administracyjną przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ust. 11 art. 40), co oznacza, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego połączone jest ściśle z opłatą i zasadniczo rozstrzygane jest jednym aktem administracyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca poddał regulacji dwa różne stany obciążenia pasa drogowego w sposób odbiegający od przyjętych dlań zadań, z których pierwszy dotyczy czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. w tym m.in. lokalizacji obiektu budowalnego, urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego i reklamy, zaś drugi dotyczy zajęcia pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym zlokalizowanego już urządzenia i ustalenia dla przyjętego przez właściwy organ okresu tego zajęcia opłaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2020 r., sygn. akt II GSK 226/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem postępowania zainicjowanego zawiadomieniem o jego wszczęciu, było ustalenie zasięgu i okresu czasu, w jakim przedmiotowe urządzenia zajmowały pas drogowy. Z decyzji lokalizacyjnej z 19 marca 2015 r. natomiast nie wynika, aby warunkiem przystąpienia do robót budowlanych było uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jedynie w zakresie wykonania robót budowlanych, czy także w zakresie umieszczenia przedmiotowych urządzeń w pasie drogowym. Również art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3. To zarządca drogi określa zatem, jakiego rodzaju zezwolenie jest wymagane od podmiotu legitymującemu się zezwoleniem lokalizacyjnym wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie jest jednak tak, że decyzja lokalizacyjna dla określonego obiektu, czy urządzenia, konsumuje, czy też niejako zastępuje, decyzję o zajęciu pasa drogowego i stąd zbędne, czy bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Konsekwencją wydania decyzji lokalizacyjnej opartej na art. 39 ust. 3 u.d.p. jest konieczność wydania kolejnej, związanej z tą decyzją funkcjonalnie, decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, ale w oparciu o postanowienia zawarte w decyzji lokalizacyjnej. Tymczasem wydana na rzecz uczestnika postępowania decyzja lokalizacyjna nie tylko powołuje jako podstawę prawną art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., ale jednoznacznie dotyczy lokalizacji w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami przy zachowaniu określonych sposobu, miejsca i warunków jego lokalizacji zarówno w zakresie komunikacji, w zakresie zieleni, jak i w zakresie sieci oświetlenia drogowego, których to kwestii już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie reguluje. Strona była zatem świadoma co do obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skoro wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres zajmowania pasa drogowego przez objętą decyzją lokalizacyjną inwestycję nie został złożony to zasadnie organ pierwszej instancji uznał za konieczne wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi opisanych w decyzji urządzeń. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika przy tym, że kara pieniężna nie dotyczy zajęcia pasa drogowego polegającego na samej czynności umieszczenia urządzeń w pasie drogowym lecz faktu umieszczenia (istnienia) tychże urządzeń w pasie drogowym, skoro decyzja opiera się na ustaleniach dotyczących zarówno powierzchni zajętego pasa drogowego jak i okresu czasu, w którym pas drogowy pozostawał zajęty. W przypadku umieszczenia urządzeń (np. kable, studnie teletechniczne) lub reklam opłata może i najczęściej jest naliczana w cyklu rocznym, rozliczanym proporcjonalnie do dni. W przypadku decyzji podejmowanych w trybie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. (zezwolenie na zajęcie pasa drogowego) zasadą jest natomiast, że zawierają one rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (o uprawnieniu do zajmowania pasa drogowego), w tym o okresie zajęcia pasa drogowego i o opłacie z tego tytułu, o czym przesądzają art. 40 ust. 11 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264). Tych kwestii nie dotyczy natomiast decyzja lokalizacyjna wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest w szczególności na określony czas, co oznacza, że po jego upływie lub odmowie wydania zezwolenia na okres dalszy, właściciel obiektu/reklamy winien je usunąć pod rygorem nałożenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia (tak: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 4287/17, z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 910/08, wyrok WSA w warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2033/10). Usunięciu zatem z pasa drogowego obiektu, który był objęty wcześniejszym zezwoleniem na takie zajęcie, nie służy wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 lub 2 u.d.p. decyzja o odmowie lokalizacji, która jest decyzją wydawaną jednorazowo, lecz wydawane w oparciu o art. 40 ust. 1 tej ustawy decyzje rozstrzygające wniosek o zgodę na pierwotne i dalsze zajmowanie pasa drogowego. Trzeba również pamiętać, że decyzja rozstrzygająca sprawę wydania zezwolenia lokalizacyjnego określonego w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest decyzją pierwotną i uprzednią względem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a zatem powinna być dołączona do wniosku o wydanie tej ostatniej. Decyzja zezwalająca na lokalizację urządzenia w pasie drogowym ma ponadto charakter bezterminowy, co oznacza, że dodanie do niej terminu jest w świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 19 listopada 2024 r., II GSK 1641/21). Decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego może być wydana na różne okresy, jednak każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym zmuszony jest do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2008 r., VI SA/Wa 11/08 oraz wyrok NSA z 9 lutego 2008 r., II GSK 735/08). Konsekwencją powyższego jest, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie jest tożsamy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym i winien on być złożony dopiero w sytuacji, gdy strona dysponuje już zezwoleniem na lokalizację urządzenia w pasie drogowym. Decyzja o udzielaniu zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 udp), określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II GSK 532/08). Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym ze swej istoty winna być udzielana jednorazowo, co upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Z kolei ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego ((wyroki WSA w Bydgoszczy z 12 czerwca 2019 r., II SA/Bd 285/19, z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 964/20). W związku z powyższym, w realiach niniejszej sprawy uwzględnić trzeba, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. naruszenie prawa polega na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary stanowi 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Dlatego stosownie do art. 40 ust. 5 u.d.p. karę nalicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tym samym omawianego naruszenia prawa nie można wiązać tylko z jednorazowym działaniem polegającym na umieszczeniu elementu infrastruktury technicznej w pasie drogowym, ale też z pozostawaniem infrastruktury już umieszczonej w tym pasie. Dopóki przedmiotowa infrastruktura pozostawała w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, dopóty trwał stan naruszenia prawa, a tym samym istniał przedmiot postępowania rozumiany jako istnienie infrastruktury zajmującej pas drogowy bez wymaganego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Nie zachodził zatem przypadek bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w art. 105 k.p.a. Skoro decyzja lokalizacyjna i decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego stanowią dwa odrębne treściowo rozstrzygnięcia, choć w obu przypadkach odnoszą się do pasa drogowego i warunków odstąpienia od zasady jego przeznaczenia na cele obsługi drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego, to nie sposób zasadnie twierdzić, że brak jest potrzeby, czy też, że jest bezprzedmiotowym, wydawanie dwóch tychże odrębnych decyzji. Nie zachodziła zatem podstawa do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Błędne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikało z naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzyskanie decyzji lokalizacyjnej zwalniało w przedmiotowej sprawie uczestnika postępowania od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie obowiązany uwzględnić powyższe wskazania i w oparciu o dokonaną przez sąd ocenę prawną dokona rozpatrzenia odwołania uczestnika postępowania przyjmując, że co do zasady zachodziła konieczność uzyskania przez uczestnika postępowania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a następnie dokona oceny, czy zostały spełnione przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak również czy została ona nałożona Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.