III SA/Gd 857/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy skargi "A" na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] na rzecz strony skarżącej "A" 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Informacją roczną z dnia 3 marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Skarbowi Państwa – Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe – Nadleśnictwu [...] (dalej także jako "Nadleśnictwo [...]", "skarżący" albo "strona skarżąca") opłatę stałą za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. w wysokości 92 zł za pobór wód podziemnych. W informacji wskazano, że jej podstawą jest art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 310; powoływanej dalej powoływanej w skrócie jako: "u.p.w."). Organ odwołał się nadto do pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Nadleśnictwu [...] przez Starostę [...] decyzją z dnia 11 marca 2013 r. nr [...]. W reklamacji z dnia 25 marca 2020 r. Nadleśnictwo [...] wskazało, że woda z ujęcia, którego dotyczyła informacja służyła zaspokajaniu potrzeb gospodarstwa domowego leśniczego leśnictwa [...] (leśniczówka). Było to zatem zwykłe korzystanie z wody, z którym nie wiąże się obowiązek uiszczania opłat za usługi wodne. W reklamacji wskazano ponadto, że ujęcie to jest od początku 2019 r. nieczynne. Decyzją z dnia 5 czerwca 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Nadleśnictwu [...] opłatę stałą za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. w wysokości 92 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ powołał się na treść art. 271 ust. 5a "u.p.w.", zgodnie z którym opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Organ wskazał, że Nadleśnictwo [...] korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 11 marca 2013 r. wydanego przez Starostę [...] na pobór wód podziemnych na potrzeby zaopatrzenia w wodę z ujęcia usytuowanego na działce nr (...) obr. (...) gm. (...) na terenie Leśnictwa [...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ wskazał ponadto, że zwykłe korzystanie z wód nie dotyczy leśniczówek oraz innych budynków, w których prowadzona jest działalność gospodarcza związana z gospodarką leśną, co oznacza, że korzystanie z wód na potrzeby takich budynków wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i ponoszenia opłat za usługi wodne. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak ustaleń faktycznych dotyczących sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia, o którym mowa w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 11 marca 2013 r. wydanym przez Starostę [...], podczas gdy ustalenia te powinny prowadzić do uznania, że skarżący może dokonywać zwykłego korzystania z wody z tego ujęcia, a ponadto do tego, że ujęcie to jest nieczynne; 2. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 33 u.p.w.– poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że skarżący jako reprezentant Skarbu Państwa nie może wykorzystywać ujęcia na potrzeby zwykłego korzystania z wody, gdyż jest ono zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli gruntów korzystających z wody dla własnego gospodarstwa domowego lub rolnego; 2. art. 270 i 271 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego opłaty stałej, podczas gdy brak jest podstaw do naliczenia tej opłaty w związku z możliwością zwykłego korzystania przez skarżącego z wody w ramach opisywanego w skardze ujęcia oraz z uwagi na to, że ujęcie jest nieczynne; 3. art. 273 ust. 5 u.p.w., poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie reklamacji złożonej przez skarżącego, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Prezentowane w sprawie stanowisko organu sprowadza się do przyjęcia, że przepis art. 271 ust. 5a u.p.w., zgodnie z którym opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę przesądza o tym, że dla ustalenia opłaty za usługi wodne znaczenie ma jedynie treść posiadanego przez stronę pozwolenia wodnoprawnego, nie jest natomiast istotne to, czy z usług określonych w tym pozwoleniu strona faktycznie korzysta. Pogląd ten skutkuje zaniechaniem wyjaśnienia okoliczności faktycznych innych niż treść pozwolenia wodnoprawnego, a w niniejszej sprawie uznaniem za okoliczność nieistotną tego, czy ujęcie wody, którego to pozwolenie dotyczy, w ogóle funkcjonuje, czy zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej jest od 2019 r. zamknięte. Stanowisko powyższe prowadzi do oderwania opłaty za usługi wodne od rzeczywistego korzystania z tych usług i zbliża istotę tego obciążenia do swego rodzaju rocznej opłaty od pozwolenia wodnoprawnego. Przywołany wyżej przepis art. 271 ust. 5a u.p.w. wszedł w życie z dniem 23 listopada 2019 r. - na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2170). W orzecznictwie podnosi się, że w stosunku do opłat wynikających z u.p.w. należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010 r.; sygn. akt K 24/08; publ. OTK-A 2010/3/22). Stanowisko to potwierdza również dyspozycja art. 300 u.p.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06; publ. OTK-A 2007/4/37) Trybunał Konstytucyjny wskazał na konstytucyjne wymogi ciążące na ustawodawcy, aby precyzyjnie określał relacje między jednostką a państwem w sferze prawa daninowego, stwierdzając: "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa stanowi konstytutywny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenia ma ponadto art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Należy w związku z tym zauważyć, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku." Art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady państwa prawnego wyprowadza się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego fundamentalną dla systemu prawnego zasadę niedziałania prawa wstecz, sprowadzającą się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz Nadleśnictwa [...] stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 271 ust.5 a u.p.w., ustalenie opłaty stałej nie mogło opierać się wyłącznie na istnieniu pozwolenia wodnoprawnego wydanego jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo wodne, skoro w ówczesnym stanie prawnym z posiadaniem takiego pozwolenia nie wiązał się obowiązek uiszczania corocznych opłat. Nadleśnictwo składając w 2013 r. wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie mogło przewidywać, że w przyszłości z tym pozwoleniem organy administracji wiązać będą obowiązki fiskalne. Podnoszony w reklamacji fakt zamknięcia ujęcia wody podziemnej nie był przedmiotem ustaleń organu, który wadliwie uznał, że przy ustalaniu wysokości opłaty stałej istotne znaczenie ma jedynie treść pozwolenia wodnoprawnego. Takie ograniczenie postępowania dowodowego, w ocenie Sądu nastąpiło z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby stan faktyczny wskazywany przez stronę skarżącą został potwierdzony w wyniku postępowania dowodowego, byłoby to bowiem równoznaczne ze stwierdzeniem, że usługa poboru wody podziemnej nie jest wykonywana, a co za tym idzie – brak jest możliwości ustalenia opłaty stałej. W przypadku stwierdzenia, że przedmiotowe ujęcie wody jest eksploatowane, rzeczą organu byłoby rozważenie, czy sposób korzystania z wody z ujęcia pozwala na ustalenie opłaty rocznej. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym niepodlegające opłacie, wynikające z art. 33 ust. 1 u.p.w. prawo właściciela do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym, o ile gospodarstwo domowe prowadzi osoba której właściciel prowadzenie tego gospodarstwa powierza. Ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego należy rozumieć w ten sposób, że wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane. Kwestia własności gruntu nie powinna być utożsamiana z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu. Przy zwykłym korzystaniu z wód prawodawca nie wskazał, że ma ono służyć zaspokojeniu potrzeb osobistych. Fakt, że leśniczówka jest mieszkaniem służbowym nie wyklucza, że realizowany w niej pobór wody jest zwykłym korzystaniem z wód, niebędącym usługą wodną w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.p.w. (por. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2020 r.; sygn. akt II SA/Bk 639/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać trzeba, że przepis art. 33 ust. 1 u.p.w. nie różnicuje uprawnienia do zwykłego korzystania z wód od prawnego charakteru właściciela gruntu oraz od tego czy prowadzi on działalność gospodarczą. Przepis art. 35 ust. 1 u.p.w. nie uzależnia z kolei kwalifikacji poboru wód podziemnych jako usługi wodnej wyłącznie od faktu prowadzenia działalności gospodarczej, ale od poboru w związku z działalnością gospodarczą wykraczającego poza powszechne, zwykłe lub szczególne korzystanie z wód. W tym stanie sprawy, uznając, że orzekający w sprawie organ administracji wodnej naruszył powołane wyżej przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, wobec uwzględnienia skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone od organu koszty składają się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 90 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z uwagi na ograniczone możliwości techniczne Sądu nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rzeczą organu administracji wodnej rozpatrującego sprawę ponownie będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej oceny prawnej i po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego wydanie decyzji przesądzającej o tym, czy strona skarżąca korzysta z ujęcia wody podziemnej określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 11 marca 2013 r. nr [...], a jeśli tak, to czy czyni to w sposób uzasadniający obciążenie jej opłatą roczną za usługi wodne.