III SA/Gd 839/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant: Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Spółki O na akt Starosty Puckiego z dnia 23 lutego 2015 r., nr KO.7121.12.2015 w przedmiocie zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. nakazać zwrócić skarżącej Spółce O od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną w sprawie tytułem wpisu sądowego.

Starosta Pucki zarządzeniem z dnia 23 lutego 2015 r., nr K.O.7121.12.2015 zatwierdził stałą zmianę organizacji ruchu dla zadania "Projekt aktualizacji organizacji ruchu drogowego w mieście J.", zgodnie z przedstawionym projektem. Termin wprowadzenia zatwierdzonej stałej organizacji ruchu: 31 maj 2015 r. O. Spółka jawna z siedzibą w Ł. (dalej powoływana jako - "skarżąca spółka") skierowała na przedmiotowe zatwierdzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu oraz zarzucając mu naruszenie: 1. art. 10 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach poprzez: - brak uzasadnienia pozwalającego na weryfikację podjętej decyzji, wskutek czego zarządzenie to nie poddaje się kontroli i wyjaśnieniu jakie skutki zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu oraz czy zostały spełnione przesłanki upoważniające do dokonania takich zmian, wyjaśnienie potrzeby wprowadzonych zamian; - brak konsultacji z mieszkańcami oraz prowadzącymi działalność gospodarczą na ulicy [...] w Jastarni i w związku z tym nie wyjaśnienie potrzeb wprowadzenia zmian, brak rozważenia interesu ogólnospołecznego; - brak analizy skutków, jakie zmiana organizacji ruchu na ul. S. w J. powoduje dla uczestników ruchu; 2. art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - aktualnie art. 2, 10 i 12 prawa przedsiębiorców poprzez: - uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej tj. prowadzenia pensjonatu poprzez wprowadzenie zakazu postoju i zatrzymywania się tj. znaków B-36, P-21 i P-7b na odcinku usytuowania pensjonatu, ograniczając dostęp do wejścia oraz korzystania z drogi, zgodnie z jej przeznaczeniem. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka powołała się na niezgodność zarządzenia z prawem oraz na interes prawny do złożenia skargi, wynikający ze znacznego utrudnienia wykonywania działalności gospodarczej, brak możliwości wyładunku bagaży przez klientów pensjonatu, prowadzenia dostaw, wyładunku i załadunku zaopatrzenia czy wysiadania osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Starosta Pucki wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Natomiast w piśmie z dnia 2 sierpnia 2023 r., stanowiącym załącznik do rozprawy, zawodowy pełnomocnik skarżącej spółki poparł wniesioną skargę i argumentację w niej zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej - "p.p.s.a."), sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Kontrola ta, jak zostało wskazane, sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Należy jednocześnie podkreślić, że sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według - stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu - stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy w dacie podejmowania przez organ zaskarżonego zatwierdzenia w dniu 23 lutego 2015r. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżąca spółka uczyniła powyżej wskazane zatwierdzenie przez Starostę Puckiego w dniu 23 lutego 2015 r., nr K.O.7121.12.2015 stałej zmiany organizacji ruchu. Zatem w pierwszej kolejności rozważenia wymaga dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanej przez skarżącą spółkę czynności. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 stwierdził, że "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zatwierdzenia organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadach powszechności dostępu. Jest to swoista działalność samorządu terytorialnego. Wywodzono, że argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zasadza się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno-technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to zatem swoista działalność organu samorządu terytorialnego, wobec czego prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40) lub z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1526). W ocenie Sądu orzekającego, w świetle powyższej uchwały NSA, należy uznać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest akt z dnia 23 lutego 2015 r., o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach zakresu administracji publicznej. Powyższe przepisy należy stosować łącznie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (tak samo, jak w przypadku art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przy czym zważywszy na normę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie przepisu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą. W brzmieniu sprzed nowelizacji art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowił: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Również przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym brzmiał: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z art. 17 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. wynika bowiem, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. To zaś oznacza, że względem uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy powiatu przed dniem 1 czerwca 2017 r. - istnieje obowiązek - poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji). Brak natomiast wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jest niedopuszczalna. W takim przypadku sąd ma obowiązek odrzucić skargę, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Konstatując, w przypadku kontrolowanego aktu z dnia 23 lutego 2015 r., warunkiem skuteczności wniesienia skargi było więc uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, którego to wymogu skarżąca spółka nie dopełniła. Przedmiotowa okoliczność nie wynikała z przedstawionych Sądowi orzekającemu akt administracyjnych sprawy. Także profesjonalny pełnomocnik skarżącej spółki na zadane mu pytanie dotyczące wezwania do usunięcia prawa Starosty Puckiego udzielił na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. negatywnej odpowiedzi. Tym samym wniesiona skarga musiała podlegać odrzuceniu z uwagi na brak wezwania. Na zakończenie rozważań należy zaznaczyć, że istnienie interesu prawnego, jak też merytoryczna ocena zasadności skargi, może podlegać ocenie Sądu tylko w przypadku skutecznego wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji postanowienia). Powołana w treści niniejszego uzasadnienia uchwała dostępna jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).