III SA/Gd 774/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 13 grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 2 ust. 5, § 2 ust. 6 tiret 1 i 3 oraz § 3 ust. 9.

Uchwałą z dnia 13 grudnia 2016 r. nr [...] Rada Gminy, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz określiła szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części obejmującej § 2 ust. 5, § 2 ust. 6 tiret 1 i 3, § 3 ust. 9 załącznika do uchwały i zarzucając istotne naruszenie prawa: – 1) art. 7 i 94 Konstytucji , art. 9a ust. 2 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 115, § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 pkt 3 i 5 załącznika do uchwały , że uzasadnione podejrzenie naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu oraz wskazanie, że członek zespołu może zostać odwołany przez Wójta Gminy w przypadku nieusprawidliwionej długotrwałej nieobecności na posiedzeniach zespołu oraz w innych uzasadnionych przypadkach, gdy ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie przyznaje organowi gminy kompetencji do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu; – 2) art. 2, 7 i 94 Konstytucji, art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 3 ust. 9 załącznika do uchwały na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku uczestnictwa w jego pracach. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że charakter uchybień stwierdzonych w przedmiotowej uchwale pozwala na stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością w omawianym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem organu "szczegółowe warunki funkcjonowania" zespołu dotyczą określenia, w jaki sposób zespół będzie pracował oraz przesłanki pozytywne i negatywne dla uznania, że prace zespołu toczą się prawidłowo. Zdaniem organu obejmuje ono także określenie, jakie sytuacje powodują, że z przyczyn leżących po stronie członka zespołu zespół nie może realizować swoich obowiązków. Rada zamierzała doprecyzować określone w ustawie zasady funkcjonowania zespołu, dotyczące niewykonywania lub nienależytego wykonywania obowiązków członka zespołu. Zdaniem organu z tych względów nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Z ostrożności organ wskazał, że zarzucane potencjalne nieprawidłowości nie noszą znamion istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Prokurator zakwestionował przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały, dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W tym miejscu zauważyć należy, że zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 6 pkt 3 i 5 załącznika do uchwały jest niewątpliwą omyłką pisarską, bowiem załącznik ten nie zawiera takich jednostek redakcyjnych, a przytoczona treść załącznika jednoznacznie wskazuje, że podnoszone zarzuty dotyczyły § 2 ust. 5 załącznika, wymienionego w początkowej części skargi. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ( tj. Dz.U. z 2015 r. poz.1390 ze zm., dalej zwanej "ustawą") , zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie ulega wątpliwości, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego. Kwestionowane przepisy § 2 ust. 5 oraz § 2 ust. 6 tiret 1 i 3 załącznika do przedmiotowej uchwały stanowią, że członek Zespołu Interdyscyplinarnego i grupy roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole (§ 2 ust. 5 ) oraz może zostać odwołany w innych przypadkach - z powodu nieusprawiedliwionej długotrwałej nieobecności na posiedzeniach Zespołu i w innych uzasadnionych przypadkach (§ 2 ust. 6 tiret 1 i 3). Jak wprost wynika z przywołanego powyżej przepisu art. 9a ust. 15 ustawy, rada gminy określić może tryb i sposób odwoływania członków zespołu, nie zaś przyczyny ich odwołania. Przyczyny odwołania nie stanowią także warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. W omawianych przypadkach Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, naruszając w sposób istotny przepisy art. 7 i art. i 94 Konstytucji RP oraz art. 9 a ust. 15 ustawy. Z kolei kwestionowany przepis § 3 ust. 9 załącznika do uchwały stanowi, że uczestnictwo w spotkaniach zespołu jest obowiązkowe. W ocenie Sądu Rada Gminy przekroczyła w tej mierze zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 ustawy, co stanowi także naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Nałożenie na członków zespołu bezwzględnego obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu nie mieści się w granicach upoważnienia rady gminy do określenia ,,warunków funkcjonowania zespołu", które odnoszą się do kwestii organizacyjnych. Sąd orzekający podziela też pogląd, że "wykreowanie takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego, będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego narusza dodatkowo art. 2 Konstytucji RP (odnoszący się do zasady demokratycznego państwa prawa), gdyż nakłada na adresatów w/w normy obowiązki, które mogą być w pewnych okolicznościach niemożliwe do zrealizowania" ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 407/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej, a nieprawidłowości nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa. W ocenie Sądu przedstawiona powyżej argumentacja uzasadniała uznanie, że wskazane naruszenia prawa mają charakter istotny. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust.5, § 2 ust. 6 tiret 1 i 3 oraz § 3 ust.9.