III SA/Gd 764/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 marca 2017 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 lipca 2017 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 marca 2017 r. (nr [...]), którą organ odmówił M. W. przyznania dodatku mieszkaniowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 marca 2017 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 7 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm. – dalej jako: "u.d.m."), § 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") - odmówił M. W. przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na fakt odmowy przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania wymienionego, co uniemożliwiło odebranie oświadczenia o stanie majątkowym. M. W. odwołał się od tej decyzji ponosząc, że do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dołączył wszystkie wymagane dokumenty potwierdzające sytuację osobistą, materialną i mieszkaniową osób objętych wnioskiem. Sytuacja ta nie uległa zmianie od daty zgonu matki syna wnioskodawcy, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania przedłożonych dowodów. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 lipca 2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzja Prezydenta Miasta została wydana na podstawie art. 7 ust. 4 u.d.m., który stanowi, że organ może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli wnioskodawca lub inny członek gospodarstwa domowego odmówi złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wraz z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego strona złożyła oświadczenie, w którego treści wskazała m.in., że "nie wyraża zgody na przeprowadzenie żadnego wywiadu". Przepis art. 7 ust. 4 u.d.m. nakazuje organowi odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, mimo spełniania kryteriów do jego otrzymywania, także wówczas, gdy strona odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie chce złożyć stosownego oświadczenia o stanie majątkowym. Z przepisu powyższego wynika, iż na stronie domagającej się przyznania dodatku mieszkaniowego spoczywa obowiązek umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Uzyskanie dodatku mieszkaniowego jest wyłącznie uprawnieniem, które wiąże się z koniecznością spełnienia przepisanych prawem warunków, takich jak czynne współdziałanie z organem przy ustalaniu sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny, jednak nie daje organowi administracji możliwości wyegzekwowania oczekiwanych zachowań wnioskodawcy. Na stronie domagającej się przyznania dodatku mieszkaniowego spoczywa obowiązek umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Brak współdziałania w tym zakresie musi skutkować odmową przyznania świadczenia. M. W. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i zarzucając tej decyzji obrazę art. 7 ust. 4 u.d.m. W uzasadnieniu wskazał, że do wniosku załączył wszystkie dowody potwierdzające jego sytuację mieszkaniową oraz materialną, a nadto podkreślił, że jego sytuacja nie uległa zmianie od daty objęcia lokalu na podstawie umowy najmu. Co więcej, złożył on swoje oświadczenie pod groźba odpowiedzialności karnej. Skarżący dodał, że od dzieciństwa jest osobą głuchoniemą i został zaliczony do znacznego stopnia inwalidztwa. Opieką i reprezentowaniem skarżącego zajmuje się jego siostra. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz.1369 – dalej w skrócie jako: ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku braku podstaw do jej uwzględnienia skarga podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 marca 2017 r. orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego ze względu – jak podkreślił organ I instancji już w samej sentencji rozstrzygnięcia – "na fakt odmowy przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania wymienionego, co uniemożliwiło odebranie oświadczenia o stanie majątkowym". Materialnoprawną podstawę wydania przez organy decyzji w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 170 – dalej jako: "u.d.m."), a w szczególności powołany w podstawie prawnej organu odwoławczego art. 7 ust. 4 u.d.m., jak również powołany także w podstawie prawnej pierwszoinstanyjnej decyzji - art. 7 ust. 3 u.d.m. Stosownie do treści art. 7 ust. 3 u.d.m., organ (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: 1/ występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub 2/ faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. W myśl natomiast art. 7 ust. 4 u.d.m. upoważniony przez organ pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1/ ruchomości i nieruchomości; 2/ zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, nie daje podstawy do przyjęcia, że w sprawie zaistniały takie okoliczności faktyczne, które wypełniałyby hipotezę normy prawnej wynikającej zarówno z przepisu art. 7 ust. 3 oraz ust. 4 u.d.m. i w konsekwencji uzasadniałyby zastosowanie przez organy tych przepisów przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Podkreślić bowiem należy, że wskazane przepisy nie dają podstawy do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na samą tylko okoliczność "odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania", co w istocie w niniejszej sprawie stanowiło wg organów obu instancji okoliczność faktyczną, która w sposób istotny zaważyła na treści podjętego przez te organy rozstrzygnięcia. Z przepisów art. 7 ust. 3 i ust. 4 u.d.m. wynika bowiem, że podstawą do wydania "decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego" jest stwierdzenie: 1/ rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, lub 2/ że faktyczna liczba osób stale zamieszkujących jest mniejsza aniżeli zadeklarowana, lub 3/ że strona odmówiła złożenia oświadczenia o stanie majątkowym co do posiadanych ruchomości, nieruchomości czy zasobów pieniężnych. Co prawda, treść powyższych przepisów wskazuje na to, że ustalenie owych (wskazanych w ww. przepisach) okoliczności stanowiących podstawę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, następuje w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy przez upoważnionego pracownika organu, to jednak nie sam fakt przeprowadzenia bądź nie przeprowadzenia tego wywiadu stanowi – jak to zostało wskazane – podstawę do odmowy przyznania omawianego świadczenia, lecz podstawą do wydania w takim przypadku decyzji odmownej jest w istocie uzyskanie bądź nie uzyskanie w ten sposób przez organ koniecznej wiedzy, mającej na celu zweryfikowanie prawdziwości informacji wskazanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w zakresie dotyczącym ilości osób stale zamieszkujących w lokalu czy też sytuacji majątkowej wnioskodawcy. Przyjąć zatem należy, że art. 7 u.d.m. zawiera m.in. regulacje, co do postępowania dowodowego w sprawie dodatku mieszkaniowego, wskazując jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o dodatek (ust. 1 – deklaracja o dochodach i inne niezbędne dokumenty), a także upoważniając do żądania oświadczenia o stanie majątkowym (ust. 4 – ruchomości, nieruchomości, zasoby pieniężne). Dokumenty obrazujące stan majątkowy, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego, należy, co do zasady, dołączyć do wniosku, jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.m. Nie wyklucza to jednak możliwości uzupełnienia wniosku, w razie braku tych - koniecznych dla podjęcia w konkretnej sprawie przez organ rozstrzygnięcia - dokumentów, w trakcie postępowania prowadzonego przez ten organ, w tym również w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Taka procedura zbierania materiału dowodowego wynika z zasady prawdy obiektywnej, zawartej w art. 7 k.p.a. Jednocześnie należy podnieść – na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - że z art. 7 ust. 1 u.d.m. wynika, iż żądanie oświadczenia o stanie majątkowym nie jest obligatoryjne (takimi są dokumenty wskazane w ust. 1 art. 7), gdyż przepis ten daje jedynie możliwość żądania tego oświadczenia, i może mieć to miejsce w sytuacji, gdy przedłożone dokumenty w powiązaniu ze stanem rzeczywistym są niewystarczające do ustalenia wysokości dochodu osoby występującej z wnioskiem o przyznanie dodatku. Ustalenie faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy następuje w trakcie wywiadu środowiskowego, podczas którego można żądać oświadczenia o stanie majątkowym. Jednak niemożność przeprowadzenia wywiadu nie może być traktowana jako odmowa złożenia takiego oświadczenia. Taka równoznaczność może mieć miejsce tylko wówczas, gdy w sprawie wyraźne jest niebudzące wątpliwości uchylanie się wnioskodawcy od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2521/15, LEX nr 2275332). Szczegółowe zasady przeprowadzania wywiadów środowiskowych reguluje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2013 r., poz. 589). Z przepisów tych wynika, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, a podczas wywiadu ustala się faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. W doktrynie, w odniesieniu do wywiadu środowiskowego prowadzanego na potrzeby ustalenia stanu faktycznego w postepowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego, zwraca się uwagę, że przepisy ww. rozporządzenia stanowią przepisy szczególne w stosunku do Kodeksu postepowania administracyjnego, ale uregulowanie to ma wąski zakres. Wywiad środowiskowy jest bowiem szczególną postacią dowodu z oględzin, dlatego musi znajdować tu zastosowanie art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Datą zawiadomienia strony o miejscu i dniu przeprowadzania wywiadu jest dzień doręczenia zawiadomienia stronie. Celem zawiadomienia, o którym mowa w art. 79 § 1 k.p.a., jest zapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, a obowiązek zawiadomienia strony przynajmniej na 7 dni przed terminem przeprowadzenia dowodu ma umożliwić stronie przygotowanie się do tych czynności. Zachowanie wymogu art. 79 k.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzanego dowodu jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji niezawiadomienie strony o terminie przeprowadzenia wywiadu nie może rodzić niekorzystnych dla niej konsekwencji, a w szczególności organ nie może się w takich przypadkach powoływać na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu i odmowę złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, a odstępstwo o tej zasady może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy ustalenie terminu przeprowadzenia wywiadu następuje po uzgodnieniu ze stroną (zob. G. Maniura, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2007, s. 145 i n.). Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 lutego 2017 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W aktach sprawy ponadto znajduje się m.in. złożona przez skarżącego deklaracja o wysokości dochodów z 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. za miesiące: listopad, grudzień 2016 r. i styczeń 2017 r.; zaświadczenie z ZUS-u o wypłaconych skarżącemu za ww. okres świadczeniach oraz pismo – "oświadczenie" podpisane przez skarżącego oraz przez jego pełnomocnika (siostrę) – S. W. W piśmie tym – pod groźbą odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego - oświadczono, że podane dane przedstawione jako załączniki do wniosku są zgodne z prawdą. Z pisma tego zdaje się wynikać także wyjaśnienie, że po śmierci D. W. renta, świadczenia pielęgnacyjne i inne świadczenia na D. W. otrzymuje i pobiera niezgodnie z prawem opiekunka i w związku z tym toczy się sprawa sądowa. Ponadto w piśmie tym znalazło się także stwierdzenie: "Nie wyrażamy zgody na przeprowadzenie żadnego wywiadu", co organy potraktowały jako okoliczność uniemożliwienia odebrania od wnioskodawcy oświadczenia o stanie majątkowym. Takiego rozumowania – w świetle powyższych wyjaśnień – nie można zaakceptować. Przede wszystkim należy zaznaczyć – jak to zostało powyżej wyartykułowane – że sama li tylko "niemożność przeprowadzenia wywiadu" nie może co do zasady być traktowana jako odmowa złożenia oświadczenia o stanie majątkowym (a w konsekwencji nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego), chyba, że wnioskodawca, który został prawidłowo powiadomiony o planowanym wywiadzie, w sposób nieusprawiedliwiony i notoryjny uchyla się od jego przeprowadzenia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie miała miejsca, gdyż skarżący nie został prawidłowo – zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. – zawiadomiony o terminie przeprowadzenia w miejscu jego zamieszkania wywiadu środowiskowego przez upoważnionego pracownika Urzędu Miejskiego w S. Co więcej, z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z wyjaśnień i dokumentów przedstawionych przez skarżącego w postępowaniu (np. ze wskazanego powyżej "oświadczenia", które zostało złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań), nie wynika, by wolą skarżącego było w istocie uchylanie się od umożliwienia organom wyjaśnienia jego sytuacji materialnej, w tym złożenia przez niego oświadczenia o stanie majątkowym. Potwierdza to wyjaśnienie pełnomocnika skarżącego, jego siostry – S. W., złożone na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 29 listopada 2017 r., która przyznała, że to ona powiedziała, iż "nie ma po co przychodzić", mając na myśli to, że brat nie mówi i nie posługuje się językiem migowym, a więc w jej ocenie taki wywiad niczego by nie wniósł do sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd – w okolicznościach niniejszej sprawy – uznał, że organy obu instancji naruszyły w rozpoznawanej sprawie art. 7 ust. 3 i ust. 4 u.d.m., co w konsekwencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy - stosownie do art. 153 p.p.s.a. – organy wezmą pod uwagę przedstawioną powyżej przez Sąd ocenę prawną. W sytuacji, gdy w ocenie organów rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w drodze wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, organy przeprowadzą ten dowód zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. poprzez prawidłowe (skuteczne) zawiadomienie wnioskodawcy o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania stosownie do wymogów określonych w art. 79 § 1 k.p.a.