III SA/Gd 730/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie na uchwałę Rady Gminy Studzienice z dnia 14 września 2023 r., nr XLII/365/2023 w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i sołtysów Gminy Studzienice oraz ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 14 września 2023 r. Rada Gminy Studzienice, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 8 i art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; powoływanej dalej u.s.g.), podjęła uchwałę nr XLII/365/2023 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i sołtysów Gminy Studzienice oraz ustalania zasad zwrotu kosztów podróży służbowych. Prokurator Rejonowy w Bytowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wskazaną powyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, to jest art. 4 i 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; powoływanej dalej jako "u.o.a.n."), oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g, poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, mimo, że stanowi ona akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pierwotnie, zgodnie z zapisem § 9 ust. 1, uchwała miała być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Jednak na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez Wojewodę Pomorskiego z dnia 14 października 2023 r. (znak PN-IV.4131.47.2023) zapis § 9 został uznany za nieważny. Tym samym nie doszło do publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Rada Gminy Studzienice odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie powołując się na przede wszystkim na treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z dnia 14 października 2023 r., w którym wskazano, że uchwała w sprawie wysokości diet wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., jak również uchwała w sprawie wysokości diet przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy wydana na podstawie art 37b ust. 1 u.s.g. nie są aktami prawa miejscowego, ale jedynie przepisami wewnętrznymi. Postanowienia uchwały dotyczą wyłącznie wąskiej, ściśle, wręcz imiennie określonej grupy mieszkańców gminy tj. radnych oraz przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Postanowienia uchwały nie wkraczają w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, lecz normują wyłącznie zagadnienie w obrębie wewnętrznej organizacji gminy. Wskazano, że takie stanowisko było prezentowane także w wybranych rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów z innych województw, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Studzienice nr XLII/365/2023 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i sołtysów oraz ustalania zasad zwrotu kosztów podróży służbowych. Co też istotne § 9 przedmiotowej uchwały (określający tryb wejścia w życie tejże uchwały) został uznany za nieważny na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z dnia 14 października 2023 r. (nr PN.IV.4131.47.2023.BS), które nie zostało zaskarżone, a zatem wywarło skutek prawny, jakim przy stwierdzeniu nieważności danej regulacji prawnej jest eliminacja tej regulacji z obrotu prawnego od samego początku (ex tunc). Przyjąć zatem należało, że zaskarżona uchwała - w jej kształcie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej - pozbawiona była regulacji prawnej określonej w § 9 jej pierwotnej treści. Mając to na uwadze, a zarazem dokonując oceny zasadności wniesionej przez Prokuratora w niniejszej sprawie skargi, należy wskazać, że wniesiona skarga dotyczy kwestii dotyczących podstaw prawnych działania organu władzy publicznej, jaką jest rada gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły i podlegają ogłoszeniu na zasadach określonych w ustawach, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. I tak, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania adresatów. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2760/21). Ponadto w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17). Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym i sołtysom, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego lub sołtysa. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnych ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie ich wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego lub sołtysa, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych w określonej wysokości. Dodać należy, iż nie można podzielić stanowiska Wojewody Pomorskiego, na które powołuje się Rada, że zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Samo pełnienie funkcji radnego czy też sołtysa, bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji. Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli - stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skoro zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, to istniał wymóg jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Tymczasem - na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego - § 9 tej uchwały został pozbawiony mocy prawnej, a tym samym wymóg jej publikacji został uchylony. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Konkludując, Sąd stwierdził wadliwość zaskarżonej uchwały polegającą na braku określenia w niej obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (w istocie - po pozbawieniu mocy obowiązującej § 9 tej uchwały - "z dniem jej podjęcia"), co uzasadnia stwierdzenie, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę wskazać należy, że sąd administracyjny kontrolując uchwałę organów samorządu terytorialnego nie jest związany stanowiskiem organów nadzoru. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, niezależnie od stanowiska wyrażonego przez organ nadzoru. Charakter uchwał w przedmiocie diet radnych oraz sołtysów jako aktów prawa miejscowego nie budzi wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym tą konkretną sprawę. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.