III SA/Gd 689/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant: Specjalista Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2022 r. nr XL/269/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy [...] za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 29 czerwca 2022 r. Rada Gminy Gardeja podjęła uchwałę nr XL/269/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Gardeja za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p."). W § 1 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Gardeja, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W § 2 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Gardeja, którzy uczestniczyli w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inny uprawniony podmiot w wysokości 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu. W § 3 wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Wójtowi Gminy Gardeja. W § 4 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały Rady Gminy Gardeja z dnia 27 listopada 2019 r. nr XV/90/2019 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z tereny gminy Gardeja za udział w działaniu ratowniczym oraz w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. W § 5 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że konieczność podjęcia uchwały podyktowana jest wejściem w życie nowej ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W dniu 17 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na wyżej wskazaną uchwałę z dnia 29 czerwca 2022 r. nr XL/269/2022. Prokurator wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podniósł zarzuty istotnego naruszenia prawa: 1. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w ćwiczeniu i szkoleniu naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniały Radę Gminy Gardeja do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej, 2.art. 40 ust.1 u.s.g. w zw. z art. 38 pkt 12 w zw. z art. 57 u.o.s.p. poprzez ustalenie w § 4 uchwały utraty mocy uchwały z dnia 27 listopada 2019 r. nr XV/90/2019 Rady Gminy Gardeja w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z tereny gminy Gardeja za udział w działaniu ratowniczym oraz w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę albowiem wskazana uchwała utraciła swoją moc obowiązującą dnia 1 stycznia 2022 r., to jest w dniu wyeliminowania z porządku prawnego podstawy jej podjęcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały zapisy dotyczące naliczania ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, bowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Wprowadzając odmienną zasadę naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP w sposób nieuprawniony zmodyfikowano w ocenie Prokuratora art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Z kolei, w odniesieniu do zapisu § 4 uchwały Prokurator wskazał, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały podejmowane na podstawie art. 28 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Przepis ten został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p. Poprzednio obowiązujące uchwały utraciły zatem swoją moc z dniem wyeliminowania podstawy prawnej ich podjęcia, to jest w dniu 1 stycznia 2022 r., kiedy to na mocy art. 57 weszła w życie ustawa o ochotniczych strażach pożarnych. Skarżący Prokurator podkreślił, że brak zgodnego za zapisami ustawy kompetencyjnej określenia wysokości ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia poprawnego określenia ekwiwalentu ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe określenie poszczególnych elementów ekwiwalentu, momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gardeja wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że Rada Gminy Gardeja zgodnie z obowiązującymi regulacjami ustaliła wysokość ekwiwalentu. Rada Gminy Gardeja w zaskarżonej uchwale nie wskazała momentu początkowego, od którego naliczany będzie ekwiwalent, gdyż powyższe wynika z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Zaskarżona uchwała w ogóle nie odnosi się do sposobu naliczania ekwiwalentu. W odniesieniu do niezasadności zarzutu Prokuratora odnośnie § 4 zaskarżonej uchwały organ powołał się na stanowisko Departamentu Prawnego MSWiA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1534/11, stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 21 lutego 2022 r. nr NA.III-422-5/2022 oraz konstatację, że uchwały podjęte na podstawie art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej zachowały moc obowiązującą mimo "technicznego uchylenia wspomnianego przepisu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Gardeja wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z dnia 27 listopada 2019 r. nr XV/90/2019 Rady Gminy Gardeja w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z tereny gminy Gardeja za udział w działaniu ratowniczym oraz w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Gminy Gardeja w § 4 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała Rady Gminy Gardeja z dnia 27 listopada 2019 r. nr XV/90/2019 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z tereny gminy Gardeja za udział w działaniu ratowniczym oraz w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej jakichkolwiek podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Nie ma nadto jakichkolwiek podstaw aby uznawać, że uchylenie 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej miało walor wyłącznie "techniczny". Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu. Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały. Sąd podziela także pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Sformułowanie § 2 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 2 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom w sytuacji, gdy szkolenie odbywa się poza siedzibą OSP i może w ocenie Sądu orzekającego prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Jak wskazano powyżej, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w tym zakresie w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w powyższym zakresie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co także postrzegać jako istotne naruszenie prawa. Powyższe zapatrywania determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.