III SA/Gd 683/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia składów osobowych stałych Komisji Rady Powiatu [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1 ust. 1 i ust. 4; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Powiatu [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1, art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511), zwanej dalej w skrócie: "u.s.p.", oraz § 34 ust. 2 i § 41 ust. 1 Statutu Powiatu [...] z dnia 7 września 2018 r. (Dz.Urz. Województwa [...] z 2018 r. poz. 4396 ze zm.), zwanego dalej Statutem powiatu, podjęła w dniu 26 sierpnia 2019 r. uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 6 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia składów osobowych stałych Komisji Rady Powiatu [...]. Przepis § 1 ust. 1 podjętej uchwały uzyskał brzmienie: "Odwołuje się skład osobowy Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki ustalony w § 1 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 6 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia składów osobowych stałych Komisji Rady Powiatu [...], ze zmianami". Z kolei przepisowi § 1 ust. 4 uchwały nadano brzmienie: "Ustala się skład osobowy Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki: 1) G. E., 2) P. J., 3) P. P., 4) P. K., 5) R. T., 6) T. M., 7) Z. A.". J. P. i W. W. wnieśli skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części, w jakiej uchwała ta odwołała skład osobowy Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki ustalony w § 1 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 6 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia składów osobowych stałych Komisji Rady Powiatu [...], ze zmianami oraz w zakresie ustalenia nowego składu osobowego przedmiotowej Komisji. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania skarżący zarzucili uchwale naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: § 41 ust. 5 Statutu Powiatu [...] z 25 kwietnia 2016 r. w zw. z art. 19 u.s.p. poprzez podjęcie uchwały pomimo braku wniosku uprawnionego podmiotu. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że o ile Rada Powiatu może modyfikować skład osobowy Komisji to niezbędne jest zachowanie przy tym odpowiednich procedur. Kompetencja powiatu do powoływania i odwoływania składu osobowego komisji nie może być bowiem dowolna, nie może naruszać postanowień statutu powiatu. Ze Statutu wynika zaś jednoznacznie, że to na wniosek zainteresowanych radnych, Klubów Radnych lub Komisji Rady Powiatu dokonuje się zmian osobowych w składach komisji. Kwestionowana uchwała została przedstawiona przez Przewodniczącego Rady Powiatu bez stosownego wniosku. W trakcie debaty nad projektem uchwały wielokrotnie składane były wnioski o udostępnienie radnym wniosku, gdyż z treści uzasadnienia nie wynikało, czy wniosek taki został złożony przez uprawnione podmioty. Wskazane zostało natomiast, że konieczność podjęcia uchwały wynika z faktu odwołania w dniu 18 czerwca 2019 r. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Komisji i braku regulacji statutowych określających procedurę wyboru nowego przewodniczącego. Jednakże zgodnie z treścią § 41 ust. 3 zd. 1 Statutu powiatu, to członkowie Komisji wybierają ze swojego grona Przewodniczącego, który kieruje pracą Komisji Rady. Przewodniczący został wybrany przez członków komisji w dniu 26 sierpnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie organu, skarżący nie dysponują legitymacją do wniesienia skargi, albowiem nie wykazali ani naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani naruszenia konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, jak też nie wykazali, że zaskarżona uchwała oddziałuje na ich interes prawny, który zostaje naruszony (art. 87 ust. 1 u.s.p.). Skarżący wskazali jedynie na naruszenie interesu faktycznego, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. Radni nie ponieśli też żadnych strat finansowych. Odnosząc się do zarzutu skargi organ uznał, że jest on bezpodstawny ze względów formalnych, ponieważ Statut Powiatu [...] z dnia 25 kwietnia 2016 r. nie obowiązuje. Dnia 7 września 2018 r. Rada Powiatu [...] podjęła bowiem uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...], a z dniem jej wejścia w życie stracił moc Statut powiatu z dnia 25 kwietnia 2016 r. Z ostrożności procesowej organ wyjaśnił jednak, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z § 41 ust. 5 obowiązującego Statutu Powiatu [...], który stanowi, iż propozycje składu osobowego Komisji Rady Powiatu [...] oraz zmian w tym składzie przedstawia Przewodniczący Rady Powiatu na wniosek zainteresowanych radnych, Klubów Radnych lub Komisji Rady Powiatu. Projekt zaskarżonej uchwały został przygotowany przez przewodniczącego Rady Powiatu w związku ze złożeniem wniosków o odwołanie dotychczasowego składu osobowego Komisji Edukacji, Sportu i Turystyki oraz o powołanie nowego składu przez Kluby Radnych: "A" oraz "B" jak również innych wniosków radnych z propozycjami zmian w składach osobowych stałych komisji Rady. Bezpośrednim powodem zgłoszenia wniosków była sytuacja związana z odwołaniem w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu komisji edukacji, kultury, sportu i turystyki jednocześnie przewodniczącego komisji i jego wiceprzewodniczącego. Niefrasobliwe działanie członków Komisji doprowadziło do patowej sytuacji uniemożliwiającej działanie tej komisji. Postanowienia Statutu nie przewidują możliwości działania komisji Rady w opisanym przypadku. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że na podstawie § 11 ust. 2 Statutu powiatu Przewodniczący Rady jest zobowiązany do doprowadzenia do wyboru przewodniczącego komisji Rady, gdyż nie wynika to z zapisów § 44 Statutu dotyczących trybu pracy komisji, a dotychczasowa praktyka wskazuje na taki obowiązek wyłącznie w przypadku powołania nowego składu osobowego każdej z komisji stałych na początku kadencji Rady Powiatu, ponieważ w uchwale określającej składy osobowe komisji stałych Rady jej wykonanie powierza się Przewodniczącemu Rady. Przewodniczący komisji wybrany został przez jej członków na posiedzeniu w dniu 26 sierpnia 2019 r. w sposób nieformalny i bezprawny, ponieważ zgodnie z § 44 Statutu, posiedzenia komisji zwołuje jej przewodniczący lub jej wiceprzewodniczący, termin i porządek obrad ustala przewodniczący lub wiceprzewodniczący, a obradami kieruje jej przewodniczący lub wiceprzewodniczący. Odwołanie przez członków komisji przewodniczącego komisji i jej wiceprzewodniczącego potwierdza negatywne stanowisko organu co do możliwości obradowania komisji bez jej przewodniczącego. Prawomocnym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. Sąd odrzucił skargę w stosunku do W. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 87 ust. 1 u.s.p., przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały organów powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podobne uregulowanie zawiera art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej: "u.s.g.", a więc rozważając kwestie dotyczące charakteru uchwały o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu i legitymacji do zaskarżenia takiej uchwały, można posiłkować się orzecznictwem i poglądami doktryny prezentowanymi na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 952/90, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy kształtuje skład osobowy organów samorządu (por. ONSA 1990/4/4; Z. Leoński, glosa do postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 20 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Po 1544/91, "Samorząd Terytorialny" 1992/12/68). Uchwały organów samorządu regulują działalność tych organów, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej - art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 - 2 u.s.g. Powiat zaś wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym – art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia, zarówno uchwał organów gminy jak i uchwał organów powiatu, nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu. A zatem, uchwała rady powiatu dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu powiatu nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 87 ust. 1 u.s.p. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym. Z tych względów Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że uchwała dotycząca odwołania skarżącego ze składu Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki radnego powiatu jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie przyjąć należało, że J. P. był legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 26 sierpnia 2019 r. Badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu powiatu dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w aspekcie przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 u.s.p. Odwołanie z funkcji w radzie lub organie wykonawczym powiatu daje odwołanej osobie możliwość skorzystania z ochrony przed sądem administracyjnym w ramach konstrukcji unormowanej w art. 87 ust. 1 u.s.p. Z przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika jednoznacznie, że zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego - na jego podstawie - może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą organu powiatu, przysługuje publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotowa uchwała, mocą której odwołano dotychczasowy skład Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki, zdaniem Sądu, niewątpliwie narusza interes prawny i uprawnienie skarżącego, wynikające z utraty członkostwa w Komisji. Przepis skarżonego § 1 pkt 1 uchwały dotyczy skarżącego bezpośrednio, wymieniając go z imienia i nazwiska. Wobec tego skargę J. P. uznać należało za dopuszczalną, a przeciwny wniosek organu za nieuzasadniony. Za nieistotny błąd w sformułowaniu skargi należy uznać powołanie się skarżącego na nieobowiązujący Statut z 25 kwietnia 2016 r. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Statut Powiatu [...] przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 7 września 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2018 r. poz. 4396 ze zm.) stanowi w przepisie § 41 ust. 5, że propozycje składu osobowego Komisji Rady Powiatu oraz zmian w tym składzie przedstawia Przewodniczący Rady Powiatu na wniosek zainteresowanych radnych, Klubów Radnych lub Komisji Rady Powiatu. Z regulacji powyższej wynika wprost, że Przewodniczący Rady nie ma samodzielnej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmian składu Komisji Rady Powiatu. Inicjatywa ta przysługuje określonym w powołanym przepisie podmiotom, czyli radnym, klubom radnych lub Komisji Rady Powiatu. Działanie organu stanowiącego i kontrolnego powiatu jakim jest Rada, ujęte jest w sformalizowane ramy, określone statutem. Przestrzeganie formalnych rygorów postępowania stanowi gwarancję zachowania wymogów praworządności i demokracji w działaniu organu władzy publicznej, stanowiącego przedstawicielstwo lokalnej wspólnoty samorządowej. Skoro tak, to wniosek, od którego uzależnione jest działanie Przewodniczącego Rady zmierzające do zmiany składu osobowego komisji musi znajdować swe materialne odzwierciedlenie, pozwalające na kontrolę prawidłowości stosowanych procedur. Takim odzwierciedleniem jest przede wszystkim forma pisemna, którą przybiera zarówno czynność uprawnionej osoby fizycznej, stanowiąca jej oświadczenie woli, jak i zaprotokołowane oświadczenie złożone przez taką osobę na posiedzeniu Rady, ewentualnie wreszcie zaprotokołowana uchwała podjęta przez ciało zbiorowe (klub lub komisję) na jego posiedzeniu. W aktach administracyjnych brak jest wniosku, który odpowiadałby powyższym wymogom i uzasadniałby zgodnie z § 41 ust. 5 Statutu stosowne czynności Przewodniczącego Rady. Znajduje się tam jedynie oświadczenie Przewodniczącego Rady z 27 września 2019 r. z którego wynika, że wnioski o odwołanie dotychczasowego składu Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki zgłosił Klub Radnych "A" oraz "B" na wspólnym posiedzeniu 8 sierpnia 2019 r. Oświadczenia tego nie sposób uznać za wystarczające, by stwierdzić, że wymóg określony w § 41 ust. 5 statutu został zachowany. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. pełnomocnik organu oświadczyła, że wniosek, o którym mowa w oświadczeniu przewodniczącego Rady miał charakter ustny, zaś posiedzenie klubu, o którym mowa w tym oświadczeniu nie było protokołowane. Ustny wniosek złożony przez nieokreślone bliżej osoby, który nie został nigdzie zaprotokołowany i o którym nie wiadomo, czy został poddany głosowaniu, nie mógł być uznany za skuteczną inicjatywę pozwalającą Przewodniczącemu Rady na skuteczne wystąpienie o zmianę składu komisji. Nie czyni on bowiem zadość podstawowym wymogom formalnym, których dochowanie jest konieczne zarówno w pracy organu stanowiącego powiatu jak i podmiotów działających w jego obrębie, jak komisje i kluby radnych. Należy dodać ponadto, że treść protokołu z sesji Rady Powiatu [...] z dnia 26 sierpnia 2019 r. nie zawiera żadnej wzmianki o tym, by Przewodniczący Rady powoływał się na jakikolwiek wniosek uprawnionych podmiotów o zmianę składu komisji, pomimo tego, że radny W. W. zwracał wyraźnie uwagę na brak takiego wniosku (str. 17 protokołu). Nie mają znaczenia w tej sytuacji podawane w odpowiedzi na skargę przyczyny podjęcia uchwały, skoro została ona podjęta z rażącym naruszeniem wymogów proceduralnych o których mowa w § 41 ust. 5 Statutu. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.