III SA/Gd 664/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego [...] z dnia 13 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 marca 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Inspektora Transportu Drogowego [...] na rzecz skarżącego M. Ż. kwotę 1449 (jeden tysiąc czterysta czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W dniu 7 października 2011 r. na punkcie kontrolnym G. (dr nr 7; km 156+160) zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] nr rej. [...] (dowód rejestracyjny wskazujący jako rodzaj pojazdu "samochód ciężarowy" oraz wskazujący dopuszczalną masę całkowitą "3500 kg") należący do przedsiębiorstwa M. Ż. "[...]" z siedzibą w L. M. i kierowany przez pracownika - kierowcę W.S. W trakcie kontroli w pojeździe znajdowało się łącznie 5 osób z kierowcą. M. Ż. posiadał licencję nr [...] oraz zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nr [...]. Wypisy z ww. dokumentów zostały okazane w trakcie kontroli. W dacie kontroli ww. pojazd nie był zgłoszony do przedmiotowej licencji. W dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454): - zmieniająca brzmienie art. 92, art. 92a, art. 93 – 95 ustawy o transporcie drogowym; - dodająca do treści ustawy art. 92b i art. 92c; - uchylająca dotychczasowy złącznik nr 1 do ustawy oraz - dodająca załączniki nr 1 – 3. Zgodnie z dyspozycją art. 10 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Decyzją z dnia 15 marca 2012 r. nr [....] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu ww. kontroli nr [...] z dnia 7 października 2011 r. nałożył na M. Ż. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. Ż. "[...]" z siedzibą w L. M. karę pieniężną w wysokości 5.800 zł. z rozbiciem na: - 800 zł – za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie (podstawa prawna wskazana przez organ: art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym oraz pozycja 1.4 załącznika nr 3 do ustawy); - 5.000 zł – wykonywanie przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus (podstawa prawna wskazana przez organ: art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym oraz pozycja 4.4 załącznika nr 3 do ustawy); W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (w zakresie nałożenia kary 800 zł) organ wskazał, że podczas prowadzonego postępowania (zawiadomienie o jego wszczęciu wysłane zostało stronie 4 listopada 2011 r.) ustalono w Starostwie Powiatowym w M., iż kontrolowany pojazd do dnia 9 listopada 2011 r. nie został zgłoszony do licencji nr [...]. Ponadto ustalono, że kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego transportu osób. Organ powołując się na brzmienie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 8 i art. 14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r. wydany w sprawie o sygnaturze II GSK 156/08 wskazał, że wykonywanie transportu drogowego jest możliwe tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji. Przedsiębiorca M.Żm. był w posiadaniu kontrolowanego pojazdu od dnia 23 sierpnia 2011 r. i mimo braku zgłoszenia pojazdu do licencji wykonywał nim w dniu kontroli, tj. w dniu 7 października 2011 r. przewóz osób w krajowym transporcie drogowym. Konsekwencją powyższego było zastosowanie l.p. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i nałożenie kary w wysokości 800 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzieli licencji zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy , w wymaganym terminie. Uzasadniając wydaną decyzję w zakresie nałożenia kary 5.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus organ wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż sporny pojazd nie jest autobusem tylko pojazdem ciężarowym o łącznej ilości osób 3, zgodnie z wpisem w dowodzie rejestracyjnym w pozycji S1. Dopuszczalna masa całkowita pojazdu wynosiła 3,5 tony. Ponadto pojazd został przebudowany i przystosowany do przewozu dziewięciu osób łącznie z kierowcą. W momencie kontroli pojazd nie został dopuszczony do ruchu ze względu na wykonanie przebudowy i brak badań technicznych po przebudowie pojazdu. Pojazdem takim nie można wykonywać przewozu na linii regularnej gdyż taki pojazd nie jest autobusem. Zgodnie bowiem z art. 18b ust. (nie wskazano) pkt 5 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 41 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym autobus to pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. W realiach sprawy faktem jest, iż przedsiębiorca wykonywał krajowy transport drogowy osób pojazdem innym niż autobus, tj. pojazdem ciężarowym, co jest zabronione. W konsekwencji powyższego należało więc zastosować l.p. 4.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który karą 5.000 zł sankcjonuje wykonywanie przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus. W odwołaniu od ww. decyzji skierowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego M. Ż. wniósł o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i umorzenie prowadzonego postępowania, względnie o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie odwołującego organ wydający zakwestionowaną decyzję zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym nie obowiązujące w dniu kontroli, w tym załącznik nr 3 do ustawy. Ponadto nie wskazano stosownego przepisu przejściowego. Decyzją z dnia 13 lipca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 18b ust. 1 pkt 1, art. 18b ust. 2 pkt 1a, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym oraz l.p. 1.4 i 2.4 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest, iż strona w chwili kontroli wykonywała przewóz regularny. Wskazuje na to fakt okazania kontrolującym wypisów z licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz z zezwolenia na przewóz regularny na trasie G. – W. Nie budzi również wątpliwości, że przewóz regularny w dniu kontroli, to jest w dniu 7 października 2011 r. był wykonywany pojazdem innym niż autobus. W omawianej sprawie strona bezspornie popełniła naruszenie określone w l.p. 2.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, skutkujące wymierzeniem kary w wysokości 5.000 zł. Ponadto na dzień kontroli ww. pojazd (zarejestrowany czasowo decyzją z dnia 23 sierpnia 2011 r.) nie był zgłoszony do posiadanej przez stronę licencji. Stosowne zgłoszenie nastąpiło bowiem dopiero w dniu 20 października 2011 r. Ponadto kierowca pojazdu zeznał, że w dniu poprzedzającym kontrolę również wykonywał przedmiotowym pojazdem przewóz regularny na trasie G. – W. W ocenie organu powyższe okoliczności jednoznacznie przemawiały za nałożeniem kary w wysokości 800 zł za popełnienie naruszenia polegającego na niezgłoszeniu na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8 w wymaganym terminie. Zdaniem organu odwoławczego niezasadny był zarzut zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisów nie obowiązujących w chwili kontroli. W świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu do dnia 1 stycznia 2012 r., przewoźnik drogowy obowiązany był zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli zmiany danych, o których mowa w art. 14 ust. 1 obejmowały dane zawarte w licencji, przedsiębiorca obowiązany był wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2). Za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji nakładana była kara 8.000 zł (l.p. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Z kolei za wykonywanie transportu drogowego osób w zakresie przewozów regularnych pojazdem innym niż autobus nakładana była kara pieniężna w wysokości 1.000 zł, zgodnie z l.p. 2.4 załącznika do ustawy. W chwili orzekania przez organ pierwszej instancji zmienił się stan prawny. Zgodnie z dyspozycją art. 10 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. W załączniku nr 3 do znowelizowanej ustawy pod l.p. 1.4 znajduje się obecnie naruszenie polegające na niezgłoszeniu na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 800 zł. Z kolei pod pozycją 2.4. załącznika nr 3 wpisano naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus, które obecnie sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.Ż. podniósł zarzuty: - naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym oraz załącznika 3 l.p. 1.4 do tej ustawy w zw. z art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw; - naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji załącznika 3 l.p. 1.4 do tej ustawy; - naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym; - naruszenia art. 13g ustawy o drogach publicznych; - naruszenia przepisów postępowania – art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego sprawy oraz błędne wskazanie norm prawnych; - naruszenia przepisów postępowania – art. 10 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polegającego na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie wydanych decyzji, względnie o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, na którym oparły się organy nie obowiązywał przed dniem 1 stycznia 2012 r. Ponadto organ pierwszej instancji przed tą datą nie zdążył wszcząć postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Uzupełniająco organ podniósł, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 2 listopada 2011 r., co oznacza, że w sprawie miał zastosowanie art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. W zawiązku z powyższym organ pierwszej instancji zasadnie zastosował nowe regulacje prawne wymierzając łącznie stosowną karę pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na treść m.in. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym na skarżącego nałożono karę pieniężną za wykonywanie w dniu 7 października 2011 roku przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus oraz niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie. Skarżący podniósł w skardze, że organy zastosowały przepisy ustawy o transporcie drogowym, które nie obowiązywały w dniu kontroli a zatem w dniu popełnienia czynu zagrożonego karą administracyjną. Jednocześnie z niezrozumiałych przyczyn podał, że postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Niezależnie zatem od uzasadnienia zarzutów przytoczonych w skardze wskazać trzeba, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2011r., Nr 244, poz. 1454), która weszła w życie 1 stycznia 2012 roku, przepisy ustawy [o transporcie drogowym], w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. W omawianej sprawie kontrola pojazdu miała miejsce w dniu 7 października 2011 roku a zatem przyjąć należy, że w tym dniu doszło faktycznie do wszczęcia postępowania administracyjnego a nie w listopadzie jak wskazuje organ, jednakże z pewnością wszczęcie postępowania nastąpiło przed nowelizacją ustawy, do której odnosi się przepis art. 10. Wobec zarzutu skargi ustalić należy, które przepisy starej czy nowej ustawy należy stosować w niniejszej sprawie. Wprawdzie ustawodawca uregulował zagadnienia intertemporalne związane z wejściem w życie omawianej regulacji, to jednak w tej sprawie konieczne jest zajęcie stanowiska czy stosowanie przez organy prawa nastąpiło z poszanowaniem zakazu działania prawa wstecz wynikającego z ustanowionej przepisem art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Podkreślić bowiem należy, na podstawie poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że kara administracyjna za czyn zakazany mający charakter zdarzenia jednorazowego, czasowo zamkniętego, powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia tj. naruszenia zakazu. Zauważyć także należy, że do odpowiedzialności karnoadministracyjnej odnosi się także zasada z art. 42 Konstytucji RP, w myśl której odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Stosownie do treści art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: [...] podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 zł. W myśl ust.4 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W dacie kontroli tj. w dniu 7 października 2011 roku za wykonywanie transportu drogowego osób w zakresie przewozów regularnych pojazdem innym niż autobus przewidziana była kara pieniężna w kwocie 1000 zł. /art. 92 ust.1 w zw. z pozycją Ip.2.4 załącznika nr 1 zaś po nowelizacji 5000zł./. Natomiast w świetle materiału dowodowego przedstawionego przez organy, nie sposób ustalić, biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia (kontroli) dopuszczenie jakiego naruszenia zarzucały skarżącemu - czy w ich ocenie kontrolowany pojazd z wpisem w dowodzie rejestracyjnym, że jest pojazdem ciężarowym o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej 3,5 t i określeniem ilości miejsc na 3 winien być zgłoszony do wypisu do licencji, jako kolejny pojazd (wówczas należałoby uznać, że doszło do wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji za co przewidziana była kara 8.000 zł /art. 92 ust.1 w zw. z poz. l.p.1.2 /, czy też zgodnie z art. 95a ust.1 pkt 1 ustawy przedsiębiorca zobowiązany był do zgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art.8 ust.2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania z karą 1.000zł. / bądź czy chodziło o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób za co przewidziana była kara pieniężna 500 zł. /zał. poz. l.p.2.5 /. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie naruszenia, którego popełnienie zarzuca się skarżącemu wskaże, jaką karą pieniężną zagrożone jest owo naruszenie i umożliwi ocenę, czy przepisy z chwili stwierdzenia dokonania naruszenia (kontroli) przewidują za nie karę łagodniejszą, którą zgodnie z zasadą państwa demokratycznego należy zastosować. W sytuacji przeciwnej – w przypadku łagodniejszej kary za dane naruszenie określone w nowej ustawie, należy zastosować tę regulację. Nie ma takiej wątpliwości w przypadku jednoznacznie stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób w zakresie przewozów regularnych pojazdem innym niż autobus, za które przewidziano karę 1000 zł. zał. nr 1 poz. l.p 2.4 i ten przepis, obowiązujący w dacie zdarzenia tj. naruszenia zakazu organ powinien zastosować jako przewidujący łagodniejszą sankcję. Zaprezentowane rozważania i wytyczne wynikające z nich dla organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy czynią zbędnym ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi. Wobec powyższego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit a) w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.