III SA/Gd 654/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 grudnia 2021 r., nr XXXVI/1180/21 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych miasta Gdyni stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 22 grudnia 2021 r. Rada Miasta Gdynia, działając na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej jako "u.s.g.") podjęła uchwałę nr XXXVI/1180/21 w sprawie zmiany uchwały nr XXI/782/00 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 sierpnia 2000 r. dotyczącej ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych miasta Gdyni. W § 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, że zmienia się uchwałę Nr XXI/782/00 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 sierpnia 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych miasta Gdyni, w ten sposób, że jej § 1 otrzymuje brzmienie: 1. Radny Rady Miasta Gdyni otrzymuje miesięczną dietę, stanowiącą zryczałtowaną rekompensatę wydatków wynikających z pełnienia obowiązków radnego, wynoszącą miesięcznie 1,7-krotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. 2. Radny pełniący funkcję przewodniczącego Rady Miasta Gdyni otrzymuje miesięczną zryczałtowaną dietę w wysokości wynoszącej 2,2-krotność kwoty wskazanej w ust.1. 3. Radny pełniący funkcję wiceprzewodniczącego Rady Miasta Gdyni otrzymuje miesięczną zryczałtowaną dietę w wysokości wynoszącej 2,1-krotność kwoty wskazanej w ust.1. 4. Radny pełniący funkcję przewodniczącego komisji Rady Miasta Gdyni otrzymuje miesięczną zryczałtowaną dietę w wysokości wynoszącej 2-krotność kwoty wskazanej w ust.1. 5. Radnemu pełniącemu w danym miesiącu dwie funkcje określone w ust. 2-4 powyżej, przysługuje prawo tylko do jednej diety. W przypadku gdy diety ustalone są w różnej wysokości przysługuje prawo do diety w wyższej wysokości. Uchwała w § 2 stanowiła, że wchodzi w życie z dniem z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. ma zastosowanie do ustalenia diet należnych radnym Rady Miasta Gdyni od dnia 1 stycznia 2022 r. Prokurator Regionalny w Gdańsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, występując o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."), poprzez brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Powołano też aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Prokurator podkreślił, że uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie zasadniczo po upływie czternastu dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. O tym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie wprost stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze wyjaśniono dodatkowo, że Prokuratura Regionalna w Gdańsku w dniu 29 czerwca 2023 r. na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1360 ze zm.) zwróciła się do Rady Miasta Gdyni z wnioskiem o uregulowanie zagadnienia diet i zwrotu kosztów podróży radnych w sposób odpowiadający prawu, to jest przez podjęcie uchwały oraz doprowadzenie do opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Wniosek ten nie został jednak uwzględniony. W odpowiedzi na niego przywołano treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z 2 sierpnia 2023 r. (nr PN-IV.4131.32.2023.MS), którym stwierdzono nieważność § 7 uchwały Rady Miejskiej w Słupsku nr LX/877/23 z 28 czerwca 2023 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Słupsku oraz zasad zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym w brzmieniu "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego." Uchwała Rady Miejskiej w Słupsku nr LX/877/23 została podjęta w uwzględnieniu skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku, który zaskarżył uprzednio obowiązujące uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z uwagi na zaniechanie ich opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako aktu prawa miejscowego. Treść uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje, iż "Organ nadzoru nie podziela stanowiska prezentowanego przez Prokuraturę, uznającego uchwały rad gmin w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych za akty prawa miejscowego, których wejście w życie wymaga publikacji w dzienniku urzędowym województwa". Mając na uwadze przedstawione zarzuty względem uchwały Rady Miasta Gdyni nr XXXVI/1180/21 z 22 grudnia 2021 r. oraz stanowisko jednostki samorządu terytorialnego odwołujące się do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego dotyczącego innej jednostki samorządu terytorialnego, w ocenie Prokuratora koniecznym stało się zaskarżenie ww. uchwały. W skardze zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdynia, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w ocenie organu nadzoru, to jest Wojewody Pomorskiego, uchwały tego typu nie są aktami prawa miejscowego i nie podlegają publikacji w dziennikach urzędowych. Podkreślono, że po początku podejmowania tego rodzaju uchwał przez Radę Miasta Gdynia, to jest od 1994 r., Wojewoda Pomorski nigdy nie znalazł w nich żadnego naruszenia prawa, gdzie żadna z przedłożonych organowi nadzoru uchwał nie przewidywał promulgacji i nie wiązała ich wejścia w życie z publikacją, której domaga się teraz od organu Prokurator w skierowanym do Urzędu Miasta Gdyni wniosku z dnia 29 czerwca 2023 r. Wskazano, że w przypadku Rady Miejskiej w Słupsku, która zdecydowała się wykonać analogiczne jak skierowane do Rady Miasta Gdynia zalecenie Prokuratora i wydać uchwałę w przedmiocie diet radnych z zapisem odnoszącym się do jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, spowodowało to wszczęcie postępowania nadzorczego przez Wojewodę Pomorskiego. W wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 2 sierpnia 2023 r. (nr PN-IV.4131.32.2023.MS) Wojewoda Pomorski zakwestionował poprawność zawartego w uchwale Rady Miejskiej w Słupsku zapisu, stwierdzając, że zapis o promulgacji jest sprzeczny z prawem. Wskazano, że stanowisko Wojewody Pomorskiego co do tego, że uchwały dotyczące diet radnych nie są aktami prawa miejscowego nie jest niczym nowym. Tytułem przykładu wskazano na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 5 stycznia 2022 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pucku w części zawierającej zapis, że wchodzi ona w życie 14 dni od publikacji w dzienniku urzędowym województwa pomorskiego. Doszło zatem do sytuacji, w której dwa organy wykonujące nadzór nad uchwałami podejmowanymi przez gminę, żądały od rad gmin w tej samej sprawie odmiennego rozstrzygnięcia. Z tych względów Rada Miasta Gdynia postanowiła nie podejmować uchwały zawierającej zapis o jej wejściu w życie po publikacji w dzienniku urzędowym, gdyż oznaczałoby to wszczęcie postępowania nadzorczego przez Wojewodę Pomorskiego i w efekcie stwierdzenie nieważności tego zapisu. Niezależnie od tego, w ocenie pełnomocnika organu, stanowisko Prokuratora w zakresie w jakim podnosi, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, jest nieuprawnione. Strona prezentuje w tym zakresie stanowisko przeciwnie, przekonana uzasadnieniem stanowiska wyrażanego przez Wojewodę Pomorskiego, a także wskazując na konkretne orzeczenia sądowe (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gł 970/07WSA, wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 351/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 727/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 149/17 oraz z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 292/19). W ocenie strony, zaskarżona uchwała nie jest adresowana do podmiotów znajdujących się poza strukturą administracji. W tym zakresie strona wskazała, że zaskarżona uchwała reguluje, w jej ocenie, problematykę czysto wewnętrzną i nie odnosi się do praw i obowiązków lokalnej społeczności, lecz tylko do kwestii finansowych obowiązujących w obrębie organizacji samej rady gminy. Powszechnie obowiązujący charakter prawa miejscowego wyraża się zaś poprzez kształtowanie sytuacji prawnej przede wszystkim jednak mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, którzy organizacyjnie i służbowo nie są podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Z powyższych względów, zdaniem strony, uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie wymagała ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Jednocześnie wskazano, że określenie do jakiej kategorii należą uchwały podejmowane w przedmiocie diet radnych, to jest, czy stanowią one akt prawa miejscowego, czy akt kierownictwa wewnętrznego, stanowi zdaniem strony nierozstrzygnięte zagadnienie prawne, a stosowanie art. 25 u.s.g. jest na tyle rozbieżne, co wymaga wyjaśnienia przez naczelny sąd administracyjny. Strona wskazała, że stwierdzenie nieważności uchwały może mieć negatywne skutki względem radnych w zakresie przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznawana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym na wniosek jednej ze stron – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Z przedmiotowym wnioskiem wystąpił Prokurator Regionalny w Gdańsku, zawierając go w treści skargi. Strona przeciwna w zakreślonym przez przepis terminie 14 dni nie zażądała przeprowadzenia rozprawy przez Sąd. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego, - co podkreślono także w odpowiedzi na skargę - skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16). Wskazane poglądy są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Prokuratora. Utrwalona w tym zakresie linia orzecznicza nie jest poglądem nowym. Sąd nie kwestionuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadały wcześniej także odmienne orzeczenia, na co powołuje się Rada Miasta Gdynia oraz że aktualnie wdawanie były przez Wojewodę Pomorskiego rozstrzygnięcia nadzorcze, w których organ ten stwierdzał, że uchwały dotyczące diet radnych nie są w jego ocenie aktami prawa miejscowego. Zrozumiałe jest także z punktu widzenia rady gminy/rady miasta, że stwierdzenie nieważności uchwały nie jest, w wymiarze praktycznym, dla danej jednostki samorządu terytorialnego stanem pożądanym, w tym rodzi konieczność podjęcia określonych nowych rozwiązań prawnych. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie stwierdził jednak, aby powołane względy stanowiły podstawę do wystąpienia w związku z rozpoznawaną sprawą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 264 p.p.s.a. o wydanie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Charakter uchwał w przedmiocie diet radnych jako aktów prawa miejscowego nie budzi bowiem wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym tą konkretną sprawę. Natomiast uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie (uchwały abstrakcyjne, o których mowa w art.15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Dziecka. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie ocenił, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie, to jest mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Jeżeli chodzi o argument pełnomocnika strony, że niezależnie od cech generalności i abstrakcyjności zaskarżona uchwała nie może być uznana za akt prawa miejscowego, ponieważ nosi cechy aktu wewnętrznego, w ocenie Sądu nie jest on w tym przypadku adekwatny. Najogólniej rzecz ujmując radny nie jest bowiem pracownikiem gminy, urzędu gminy/urzędu miasta, nie jest podporządkowany władzy wykonawczej gminy, ani też radzie gminy/radzie miasta, którą tworzy i w skład której wchodzi. W konsekwencji tych założeń za niezasadne należało uznać, stanowisko zajęte przez pełnomocnika organu, że przedmiotowa uchwała stanowi akt wewnętrzny. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyroku z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 oraz z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4382/21). Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy, ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały uwzględniając treść art. 91 ust. 1 u.s.g. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, biorąc pod uwagę brak jej opublikowania w dzienniku urzędowym. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.