III SA/Gd 643/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na uchwałę Rady Gminy Stężyca z dnia 8 marca 2022 r. nr XXIX/449/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 8 marca 2022 r. Rada Gminy Stężyca podjęła uchwałę nr XXIX/449/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p."). W § 1 uchwały zapisano, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W § 2 uchwały wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Stężyca. W § 3 wskazano na utratę mocy przez uchwałę Rady Gminy Stężyca z dnia 28 października 2008 r. nr XX/229/2008 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej. W § 4 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 1 kwietnia 2022 r. pod pozycją 1268. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr PN-II.4131.38.2022.AR podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność § 1 uchwały nr XXIX/449/2022 w zakresie słów "dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu,". W dniu 19 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Kartuzach (dalej jako "Prokurator") na wyżej wskazaną uchwałę z dnia 8 marca 2022 r. nr XXIX/449/2022. Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 3 uchwały, podniósł zarzut istotnego naruszenie prawa, to jest art. 2, 7 i art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, art. 38 punkt 12 i art. 48 u.o.s.p. oraz § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zamieszczenie w § 3 uchwały zapisu o utracie mocy obowiązującej uchwały z dnia 28 października 2008 r. nr XX/229/2008, podczas gdy w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający. Prokurator wskazał, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. u.o.s.p. uległa zmianie podstawa prawna do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP. Z kolei poprzednio obowiązujące uchwały w tej materii zostały uchylone z mocy samego prawa. Zapis zawarty w § 3 zaskarżonej obecnie uchwały jest zatem zapisem zbędnym. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację uzasadniającą wydanie przez Sąd wyroku stwierdzającego nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stężyca wskazał, że zasadność skargi pozostawia do uznania Sądu. W ocenie organu zapis zawarty w § 3 uchwały nie narusza prawa w sposób istotny. Naruszenie to nie ma bowiem żadnego wpływu na materialną treść uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Stężyca wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując w dniu 28 października 2008 r. uchwałę nr XX/229/2008 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej. Co istotne, ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Gminy Stężyca w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała z dnia 28 października 2008 r. nr XX/229/2008 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej, skoro uchwała ta - co należy z całą stanowczością podkreślić - nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu. Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy, co oczywiste, wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały. Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że przyjęte na gruncie § 1 in fine zaskarżonej uchwały sformułowanie "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. - w zakresie odnoszącym się do ekwiwalentu za udział strażaka ochotniczka OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu. Przedmiotowy zapis może bowiem powodować wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom w sytuacji, gdy szkolenie albo ćwiczenie odbywa się w siedzibie OSP, a nawet do sporów dotyczących tego, czy w opisanej wyżej sytuacji stosowny ekwiwalent strażakowi ochotnikowi OSP w ogóle przysługuje. W ocenie Sądu orzekającego, mając na uwadze regulację zawartą w art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. uznać należy, że rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o delegację zawartą w u.o.s.p. winno być wyłącznie ustalenie w treści stosownej uchwały wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki (odrębna kwota ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz odrębna kwota ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu), a nie dodatkowo sposobu jego obliczania, gdyż ta kwestia nie została przekazana radom gmin do uregulowania w formie uchwały. Powyższe zapatrywania determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Prokurator uczynił uchwałę nr XXIX/449/2022, wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy. Skoro tak, to Sąd uprawniony był do jej oceny w całości, nie będąc związany zarzutami skargi Prokuratora. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia istotnej sprzeczności treści uchwały z prawem, które skutkować winno stwierdzeniem nieważność całej uchwały (co w realiach rozpatrywanej sprawy ma miejsce) Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały, pozostawiając w obrocie pozostałą część uchwały istotnie sprzeczną z prawem. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowi łączną i całościową regulację. Dlatego też, w ocenie składu orzekającego, wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy jest zaskarżona uchwała w całości, zaś Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, władny był objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę.