III SA/Gd 633/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Specjalista Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r., nr [...] w sprawie określenia wykazu kąpielisk oraz sezonu kąpielowego na terenie Miasta [...] w 2021 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1 ust. 2.

III SA/Gd 633/21 UZASADNIENIE Rada Miejska w [...] w dniu 28 kwietnia 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia wykazu kąpielisk oraz sezonu kąpielowego na terenie Miasta S. w 2021 roku. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie [pic]gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 713 i poz. 1378) oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.). W §1 punkcie 1 uchwały określono wykaz kąpielisk na terenie Miasta S. w roku 2021 obejmujący Kąpielisko [...]. W §1 punkcie 2 uchwały wskazano, że organizatorem kąpieliska jest [...] Ośrodek Sportu i Rekreacji w [...]. W §2 uchwały określono sezon kąpielowy na terenie Miasta S. w 2021 r. na okres od 26 czerwca do 31 sierpnia. Skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej §1 punkt 2 wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Okręgowy w S., zarzucając istotne naruszenie art. 37 ust 1 i 2 Prawa wodnego, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i § 115, 118, 133, 134 i 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) polegające na przekroczeniu zaskarżoną uchwałą zakresu delegacji ustawowej poprzez uchwalenie, że organizatorem kąpieliska jest [...] Ośrodek Sportu i Rekreacji w [...]. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wprost z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa wodnego wynika, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zalicza się naruszenie przepisów regulujących kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia oraz sprzeczność postanowień uchwały z aktami obowiązującego prawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Upoważnienie zawarte w ustawie jest podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego. Organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, które stanowią, że rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja sezon kąpielowy, który obejmuje okres między 1 czerwca a 30 września oraz, że rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub na polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy. Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej określenia wykazu kąpielisk oraz sezonu kąpielowego w gminie mają charakter wyczerpujący, a zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień wykraczających poza treść art. 37 ust 1 i 2 Prawa wodnego. W ocenie wnoszącego skargę uchwalenie zaskarżonego §1 pkt 2, wskazującego organizatora kąpieliska nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust 1 i 2 Prawa wodnego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania na podstawie tych przepisów innych kwestii dotyczących kąpieliska i wskazywania w uchwale organizatora kąpieliska. Skoro więc art. 37 ust. 1 i 2 Prawa wodnego nie stanowi upoważnienia dla podjęcia w tym zakresie uchwały, to uchwała wydana na ich podstawie nie powinna zawierać regulacji w przedmiocie. Gmina nie może bowiem wykraczać poza swoje kompetencje, nawet jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenia Rady zawarte w kwestionowanej przez Prokuratora uchwale mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 37 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego. Postanowienie uchwały dotyczące organizatora kąpieliska nie ma charakteru normatywnego. Ma jedynie znaczenie informacyjne, uzupełniające i posiada ścisły związek z celem jakiemu służy wydanie aktu prawa miejscowego w sprawie kąpieliska. Informacja dotycząca organizatora kąpieliska jest z punktu widzenia jego użytkowników informacją istotną, która nie wykracza poza upoważnieni ustawowe ani nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Nawet, gdyby przyjąć wadliwość ustalenia dotyczącego wskazania organizatora kąpieliska, to zdaniem organu nie ma ona charakteru istotnego. Ustalenie to realizuje bowiem cel aktu prawa miejscowego w sprawie określenia wykazu kąpielisk w S., który ma zindywidualizowany charakter zarówno co do usytuowania kąpieliska jak i jego organizatora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), powoływanej dalej jako Prawo wodne, rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja sezon kąpielowy, który obejmuje okres między 1 czerwca, a 30 września. Natomiast według art.37 ust. 2 Prawa wodnego rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub na polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy. Skoro powołane wyżej przepisy Prawa wodnego nadają charakter prawa miejscowego wydanym na ich podstawie uchwałom rady gminy, to oznacza, że uchwały te zawierają regulacje o charakterze normatywnym. Taka jest bowiem istota prawa miejscowego. Skoro tak, to wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę nie można uznać za zgodne z prawem zamieszczenie w akcie prawa miejscowego zapisów o charakterze "informacyjnym". Umieszczenie takiego zapisu w akcie prawa miejscowego nadaje mu charakter normy prawnej i według kryteriów właściwych dla oceny przepisów prawa zapis taki musi być oceniony. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa wodnego jest precyzyjne i konkretne. Upoważnia jedynie do uchwalenia w formie stanowiącej przejaw działalności prawotwórczej gminy jedynie: - wykazu kąpielisk; - określenia sezonu kąpielowego. Nie sposób dopatrzeć się w tych przepisach upoważnienia do ustanowienia normy prawnej zawierającej wskazanie podmiotu będącego organizatorem kąpieliska. Jest to kwestia nie pozostająca w bezpośrednim związku ani z długością sezonu kąpielowego, ani z wykazem kąpielisk na terenie gminy. Pogląd powyższy nie oznacza podważenia uprawnienia gminy do określenia organizatora kąpieliska, lecz nie może budzić wątpliwości, że nie jest to materia powierzona przez ustawę radzie gminy do uregulowania w formie prawa miejscowego. W tym stanie sprawy sąd uwzględnił skargę Prokuratora, stwierdzając na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. nieważność zaskarżonej uchwały w takim zakresie w jakim wskazuje ona organizatora kąpieliska.