III SA/Gd 585/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 23 maja 2022 r., nr SKO.474.15.2022 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Słupskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr KM.5430.3.50.2022-II.

Prokurator Rejonowy w Słupsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 23 maja 2022 r., nr SKO.474.15.2022 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 7 marca 2022 r. do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Słupsku wpłynął odpis wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. [...], którym to orzeczono względem J. S. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat. Na skutek powzięcia wiadomości o wydanym wyroku, pismem z dnia 7 marca 2022 r., Starosta Słupski zawiadomił J. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr KM.5430.3.50.2022-II, Starosta Słupski orzekł o cofnięciu J. S. uprawnienia kategorii B i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał na przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.", art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212), zwanej dalej w skrócie: "u.k.p.", oraz art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r., poz. 53 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.k.w." W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja została wydana w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. [...], orzekającym względem J. S. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych B na okres 4 lat. Stosownie do treści art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do kierowania w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania. Starosta Słupski wskazał, że zakaz obowiązuje od 22 sierpnia 2021 r. do 27 sierpnia 2025 r. włącznie. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł Prokurator Rejonowy w Słupsku zarzucając decyzji obrazę przepisów postępowania, a mianowicie przepisów: 1) art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 182 § 2 k.k.w., polegającą na cofnięciu J. S. uprawnień do kierowana pojazdami kategorii B bez uwzględnienia terminu, na jaki orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych; 2) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającą na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przejawiającym się nieokreśleniem w sentencji decyzji wobec kogo orzeczono cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 23 maja 2022 r., nr SKO.474.15.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia organ odwoławczy wskazał m.in. przepisy art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z § 17 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), oraz art. 182 § 2 k.k.w. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na gruncie ustawy o kierujących pojazdami i art. 182 § 2 k.k.w. jednoznacznie rozróżnieniu podlega kwestia zakresu orzeczonego zakazu kierowania pojazdami i cofnięcia uprawnień od okresu, na który taki zakaz orzeczono. Organ wskazał, że starosta ma orzec o cofnięciu uprawnień kierowcy bez określania terminu jej ważności, nie zaś o okresie obowiązywania zakazu. Decydujące znaczenie dla okresu obowiązywania zakazu ma wyrok orzekający środek karny, nie zaś decyzja o jego wykonaniu, w innym wypadku odesłanie w tym zakresie do decyzji organu administracji pozostawałoby w sprzeczności z kompetencją sądu do orzekania o środkach karnych i okresie ich obowiązywania. Jednocześnie organ zauważył, że decyzja wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter decyzji związanej, a to oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku karnego. Z przepisem tym koreluje art. 182 § 2 k.k.w., co skutkuje tym, że zakres i okres orzeczenia o zakazie prowadzenia pojazdów nie są pojęciowo tożsame. Przedmiotem sentencji dla sądowego zakazu prowadzenia ma być wedle woli ustawodawcy cofnięcie uprawnień bez określenia terminu ważności decyzji, bądź odmowa ich przywrócenia z wyjątkiem, gdy okres ten nie przekracza roku. Kolegium wskazało również, że wszelkie kwestie interpretacyjne dot. wykonania wyroku i orzeczonego zakazu rozstrzygane powinny być na gruncie art. 13 k.k.w., co dotyczy tak skazanego, jak i organów wykonujących wyrok. W skardze na decyzję organu odwoławczego Prokurator Rejonowy w Słupsku zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. polegające na niezastosowaniu tych przepisów i orzeczeniu o cofnięciu J. S. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie nieodpowiadającym treści wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 14 grudnia 2021 r. w sprawie [...]. Prokurator wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że w istocie z przepisów art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz art. 182 § 2 k.k.w. nie wynika, czy orzeczenie o cofnięciu uprawnień wydawane jest na określony okres czy też bezterminowo. Związanie decyzji o cofnięciu uprawnień z wyrokiem orzekającym zakaz prowadzenia pojazdów oznacza jednak, że wolą ustawodawcy nie było pozbawienie kierującego prawa do prowadzenia pojazdów ponad okres wskazany w wyroku. Decyzja o cofnięciu uprawnień powinna odpowiadać treści wyroku nie tylko w zakresie cofnięcia uprawnień, ale również zakresie okresu na jaki cofnięcie następuje, ponieważ tylko taka sytuacja sprawi, że decyzja wydana na podstawie wyroku będzie określała ograniczenie uprawnień do kierowania pojazdami w zgodzie z wyrokiem sądowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Kluczowe w realiach sprawy zagadnienie sprowadzało się do określenia, czy w osnowie decyzji organ winien był jednoznacznie wskazać okres, na jaki orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Materialnoprawną podstawę utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 182 § 2 k.k.w., zgodnie z którym organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego (art. 182 § 1 zdanie pierwsze k.k.w.). Przesyłając odpis wyroku, w którym orzeczono środek karny wymieniony w niniejszym oddziale lub oddziale 1, albo zawiadomienie o wymierzeniu takiego środka, sąd podaje na podstawie treści wyroku datę początkową, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka (art. 184 k.k.w.). Przepis art. 182 k.k.w. stanowi zatem normę prawa materialnego do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mimo, że jest w akcie prawnym zawierającym przepisy prawa karnego, nienależącym do systemu prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I OSK 361/05, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 lutego 2015 r., II SA/Go 15/15). Przepis ten wskazuje organ administracji zobowiązany do wydawania rozstrzygnięcia w orzeczonym przez sąd zakresie. Organ wykonując wyrok w tym zakresie jest przy tym związany jego treścią, a więc może cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi na ściśle wskazany okres wynikający z treści wyroku i w określonym przez sąd zakresie i w tym też okresie nie może wydać tych uprawnień (por. K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy, Komentarz, Lex 2014, uwagi do art. 182 teza 3). Wskazać ponadto należy, że przepis art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wskazuje starostę jako organ pierwszej instancji właściwy do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Z treści tego przepisu wynika ponadto wyraźnie, że w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wydawana decyzja ma charakter związany. Decyzje w tym przedmiocie nie zależą tym samym od uznania organu. W przypadku orzeczenia przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych organ administracji ma więc obowiązek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. [...] orzeczono względem J. S. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat. W wydanej przez Starostę Słupskiego decyzji organ orzekł jednak wyłącznie o cofnięciu J. S. uprawnienia kategorii B, bez wskazania okresu, na jaki przedmiotowy zakaz orzeczono. W ocenie Sądu, taka konstrukcja decyzji organu I instancji - zaakceptowana następnie przez organ odwoławczy - jest wadliwa i pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 1 k.p.a. w powiązaniu z cytowanym art. 182 § 2 k.k.w. Należy mieć bowiem na uwadze, że z przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Powinnością organu jest zatem nie tylko cofnięcie uprawnień, ale również zakreślenie tego cofnięcia w zgodzie z treścią prawomocnego wyroku karnego. O ile nie budzi wątpliwości, że wyrażenie w "orzeczonym zakresie" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów (czyli kategorii pojazdów do których odnosi się zakaz), przyjąć należy, iż pojęcie to obejmuje również okres, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. Oznacza to, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle oznaczony, określony datami: początkową i końcową, okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 698/09, wyroki: WSA w Gdańsku z 5 listopada 2009 r., III SA/Gd 348/09 i WSA w Lublinie z 7 lipca 2016 r., III SA/Lu 1647/15). Co istotne, tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji), nie zaś w jej uzasadnieniu. W ocenie Sądu, w osnowie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami organ powinien był zatem jednoznacznie wskazać okres, na jaki orzeczono przedmiotowy zakaz. Osnowa rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji powinna zawierać wskazany element, albowiem nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma bowiem istotną doniosłość prawną, czemu ustawodawca dał wyraz w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełności decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta związana jest zwłaszcza z ich funkcją i charakterem. W tym kontekście w znacznym uproszczeniu należy stwierdzić, że to z osnowy decyzji adresat rozstrzygnięcia ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji administracyjnej. Rolą uzasadnienia jest z kolei transparentne wyjaśnienie adresatowi decyzji, dlaczego wynikająca z decyzji indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do treści uzasadnienia stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zaakceptować. Z tak wykładanym art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 182 § 2 k.k.w. narzucającym obowiązek skonkretyzowania w sentencji decyzji zakresu czasowego cofnięcia uprawnień sprzeczne są zapisy § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), zwanego dalej - "rozporządzeniem", zastosowane w sprawie. Przepis § 17 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji (ust. 1). W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. W przypadku gdy sąd nakazał zwrot dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami, a w aktach sprawy stwierdzono brak tego dokumentu, w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje się daty rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami (ust. 2). W ocenie Sądu sprzeczność ta ma miejsce zarówno w zakresie dopuszczającym umieszczanie istoty rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, jak i dopuszczającym odstąpienie od wskazania wyznaczonego konkretnymi datami okresu cofnięcia uprawnień. Ranga tej sprzeczności uzasadnia odmowę zastosowania przepisów rozporządzenia przez Sąd. Należy bowiem wskazać, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji RP i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP zob. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1904/15, wyrok WSA w Szczecinie z 18 stycznia 2012 r., II SA/Sz 1225/11). Uprawnienie to nie koliduje przy tym z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Uprawnienie każdego sądu, rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Sam Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany (zob. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998 r. Nr 1, poz. 4). Podobnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny, w tym również w orzeczeniach odwołujących się do ww. orzeczenia TK (zob. np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, 16 kwietnia 2015 r., I OSK 1896/13, z 19 grudnia 2012 r., I OSK 1997/11). Kierując się takim uprawnieniem, Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy odstąpił od zastosowania § 17 rozporządzenia w sprawie dokumentów wobec sprzeczności tego przepisu z art. 107 § 1 k.p.a. oraz z art. 182 § 2 k.k.w. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną ocenę prawną i wydając decyzje określą okres, na jaki względem J. S. orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Mając na względzie wszystkie przywołane okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).