III SA/Gd 583/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 28 grudnia 2021 r., nr XL/550/2021 w sprawie ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Żukowie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Żukowie, na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej jako: "u.s.g.", art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834) oraz 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1974), podjęła w dniu 28 grudnia 2021 r. uchwałę nr XL/550/2021 w sprawie ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla radnych Rady Miejskiej w Żukowie. W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że dietę radnego obniża się o 200 zł za każdorazową nieobecność na sesji Rady Miejskiej oraz o 100 zł za każdorazową nieobecność na posiedzeniu komisji stałej Rady Miejskiej. W § 2 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały zapisano, że przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadkach usprawiedliwionej nieobecności radnego z powodu 1) choroby potwierdzonej zwolnieniem lekarskim lub inną dokumentacją medyczną (np. wypisem ze szpitala, zaświadczeniem lekarskim), 2) udziału w pogrzebie: małżonka, dziecka, ojca, matki, ojczyma, macochy, siostry, brata, teścia, teściowej, babki, dziadka, a także osoby pozostającej na utrzymaniu lub pod bezpośrednią opieką. W § 6 uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy w Kartuzach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem: - art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) – dalej "u.o.a.n." w związku z art. 42 u.s.g., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym; - art. 94 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez wprowadzenia do uchwały w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 regulacji dotyczącej możliwości wypłaty diety w pełnej wysokości w przypadku nieobecności Przewodniczącego Rady Gminy na sesji Rady Gminy z powodu choroby potwierdzonej zwolnieniem lekarskim lub innym dokumentem medycznym lub z powodu udziału w pogrzebie osoby najbliższej mimo braku do tego upoważnienia ustawowego, co stoi w sprzeczności z kompensacyjnym charakterem diety. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Prokurator podniósł również, że § 2 ust. 2 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały skutkuje tym, że radny, który nie wziął udziału w sesji Rady czy posiedzeniu Komisji, w sytuacji usprawiedliwionej nieobecności otrzyma należną mu kwotę z kolei przy braku usprawiedliwienia otrzyma ryczałt pomniejszony o określoną w uchwale kwotę. Pomniejszenie kwoty diety jest niewystarczające wobec faktu, że nie ma ona wyłącznie rekompensować poniesione przez radnego straty, które w powyższych okolicznościach nie powstaną ze względu na nieobecność radnego na posiedzeniach organów gminy. Oznacza to, że wypłacona dieta w świetle postanowień uchwały straciła charakter czysto kompensacyjny, przyjmując postać wynagrodzenia pracowniczego, tylko do pewnego stopnia uzależnionego od obecności radnego na sesji czy posiedzeniu komisji. Diety mają w tych okolicznościach charakter ryczałtowy, niezależny od aktywności radnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu radni wchodzą w skład organu uchwałodawczego Gminy Żukowo. Identyfikowani są na podstawie aktu wyboru a uchwała nie jest skierowana do obywateli, którzy potencjalnie będą wykonywać funkcje radnego ale do osób pełniących już taką funkcję. Przepisy uchwały nie wywołują zatem żadnych skutków na zewnątrz, a zatem powinna być zakwalifikowana jako szczególny rodzaj aktu kierownictwa wewnętrznego. Jak wyjaśniono podobne stanowisko prezentuje również Wojewoda Pomorski, a dotychczas obowiązujące uchwały nie budziły wątpliwości ani Prokuratora ani Wojewody. Uchwała nie była przedmiotem postępowania określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g., ani też postępowania nadzorczego. Organ podniósł nadto, że stwierdzenie nieważności uchwały spowoduje konieczność zrewidowania dokonanych na jej podstawie wypłat i rozliczeń. Organ wskazał również, że w świetle art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g. obowiązki radnego nie ograniczają się jedynie do uczestnictwa w sesjach rady i posiedzeniach komisji. Skoro zatem stan spowodowany chorobą czy pobytem w szpitalu ma charakter losowy, wprowadzenie w uchwale zasady, zgodnie z którą nie traci on prawa do części diety w przypadku nieobecności z powodu choroby lub pogrzebu w niczym nie uchybia rekompensującemu charakterowi diety i jest prawidłowe. Udział w pogrzebie nie stanowi długotrwałego zaniechani wykonywania obowiązków radnego a choroba nie wyklucza podejmowania innych czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane poglądy są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Prokuratora. Wskazać należy przy tym, że choć uprawnienie do wypłacenia diet radnym wynika z art. 25 ust. 4 u.s.g., to jednak jest ono realizowane na zasadach ustalonych przez radę gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie upoważnienia ustawowego. Stąd też należy przyjąć, że zaskarżona uchwała określając wysokość i zasady przyznawania diet radnym zawiera regulację o charakterze normatywnym. Bez podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie byłoby podstaw do wypłaty diet w określonej wysokości. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych wypłacanych periodycznie. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni określoną w uchwale funkcję. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały w żadnej z powyżej wskazanych kategorii, to jest w odniesieniu do radnych, nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie określonej funkcji, przepisy te mają charakter generalny. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie tej funkcji, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy, ani też innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Reasumując, zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Stwierdzając nieważność uchwały w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n, to jest z tego powodu, że zapisy ocenianego aktu, jako całości, nie weszły prawidłowo w życie, Sąd uwzględnił najdalej idący zarzut zawarty w skardze. Z tego względu rozstrzyganie przez Sąd o szczegółowym kształcie poszczególnych uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, co do których z opisanych wyżej powodów naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n ma zastosowanie skutek stwierdzenia nieważności ex tunc, to jest od chwili ich podjęcia, nie byłoby w ocenie Sądu uprawnione. Szczególnie, że Sąd nie ma w przedmiotowej sprawie kompetencji, aby związać organ gminy wytycznymi, co do przyszłych rozwiązań jakie organ ten ewentualnie podejmie w ramach nowej uchwały dotyczącej kwestii ustalania zasad i wysokości diet dla radnych. Jedynie zatem na marginesie przedmiotowej sprawy, Sąd zważył, że zawarte w ustawie o samorządzie gminnym upoważnienie pozwala na określenie diet w sposób zryczałtowany, a także na różnicowanie wysokości diet z uwagi na funkcję pełnioną przez radnego, a nadto uwzględnia okoliczności związane z tym, czy radny, faktycznie wykonywał powiązane ze sprawowaną funkcją obowiązki. Żadna ze stron nie kwestionuje też, że dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę oraz ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich nie uzyskuje on w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy czy na posiedzeniu komisji), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Radni pełnią bowiem swoją funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (czy urzędem gminy), ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej. Celem diety jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy u.s.g. nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej kompensacyjny charakter, ustalane w tym zakresie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Przy dopuszczeniu ustalenia wysokości diety w formie ryczałtu, uchwała powinna też przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego obowiązków. Niedopuszczalna jest poza tym sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, czy też dietę zryczałtowaną za udział w sesji Rady lub w posiedzeniu komisji, pomimo tego, że w danym miesiącu nie wykonywał swoich obowiązków, albo też nie brał udziału w sesji lub posiedzeniu, chociażby z przyczyn usprawiedliwionych, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać pełnione przez niego funkcje. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w przyjętym okresie czasu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2472/21 oraz z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Dodać należy, że ww. przepis art. 91 u.s.g. nie dozwala, aby przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, sąd administracyjny brał pod uwagę skutki, jakie wywołał zaskarżony akt prawa miejscowego w okresie jego obowiązywania i od oceny charakteru tych skutków uzależniał sposób rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały czyli orzeczenia o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Sąd nie jest nadto związany stanowiskiem organów nadzoru, które wypowiadają się w kwestii charakteru prawnego uchwał takich jak zaskarżona uchwała. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.