III SA/Gd 561/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na uchwałę Rady Gminy Przodkowo z dnia 26 października 2021 r., nr XXVII/299/2021 w sprawie ustalenia wysokości diety dla Przewodniczącego Rady Gminy Przodkowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 26 października 2021 r. Rada Gminy Przodkowo, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) - dalej jako: "u.s.g." oraz art. 2 ustawy z dnia 8 października 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834), podjęła uchwałę nr XXVII/299/2021 w sprawie ustalenia wysokości diety dla Przewodniczącego Rady Gminy Przodkowo. W § 3 ust. 1 uchwały wskazano, że kwota miesięcznej diety Przewodniczącego rady Gminy ulega zmniejszeniu o 10 % za każdorazową nieobecność Przewodniczącego na sesji Rady Gminy. W § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały zapisano, że dieta nie ulega zmniejszeniu w przypadku nieobecności: 1) wynikającej z choroby potwierdzonej zwolnieniem lekarskim lub inną dokumentacją medyczną, 2) wynikającej z udziału w pogrzebie osoby najbliższej, w szczególności: małżonka bądź osoby pozostającej z nim w stałym pożyciu, dziecka, ojca, matki, ojczyma, macochy, siostry, brata, teścia, teściowej, babci, dziadka oraz osoby pozostającej na jego utrzymaniu lub pod bezpośrednią opieką. Uchwała w § 5 stanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem 1 listopada 2021 roku. Prokurator Rejonowy w Kartuzach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zarzucając wydanie uchwały z istotnym naruszeniem: - art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) – dalej jako: "u.o.a.n.", w związku z art. 42 u.s.g., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego; - art. 94 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 4 i ust. 10 u.s.g. poprzez zaniechanie uregulowania w przepisach uchwały zasad określających, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwał radnym, a zatem i przewodniczącemu rady, zwrot kosztów podróży służbowej, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., podczas gdy wskazany wyżej przepis nakłada taki obowiązek na radę gminy; - art. 94 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez wprowadzenia do uchwały w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 regulacji dotyczącej możliwości wypłaty diety w pełnej wysokości w przypadku nieobecności Przewodniczącego rady Gminy na sesji Rady Gminy z powodu choroby potwierdzonej zwolnieniem lekarskim lub innym dokumentem medycznym lub z powodu udziału w pogrzebie osoby najbliższej mimo braku do tego upoważnienia ustawowego, co stoi w sprzeczności z kompensacyjnym charakterem diety. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Zdaniem Prokuratora nadto organ zawarł w uchwale tylko regulacje odnoszące się do diet, a nie uregulował zasad odnoszących się do zwrotu kosztów podróży służbowych. Prokurator podniósł również, że § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały skutkuje tym, że radny, który nie wziął udziału w sesji Rady czy posiedzeniu Komisji, w sytuacji usprawiedliwionej nieobecności otrzyma należną mu kwotę z kolei przy braku usprawiedliwienia otrzyma ryczałt pomniejszony o określoną w uchwale kwotę. Pomniejszenie kwoty diety jest niewystarczające wobec faktu, że nie ma ona wyłącznie rekompensować poniesione przez radnego straty, które w powyższych okolicznościach nie powstaną ze względu na nieobecność radnego na posiedzeniach organów gminy. Oznacza to, że wypłacona dieta w świetle postanowień uchwały straciła charakter czysto kompensacyjny, przyjmując postać wynagrodzenia pracowniczego, tylko do pewnego stopnia uzależnionego od obecności radnego na sesji czy posiedzeniu komisji. Diety mają w tych okolicznościach charakter ryczałtowy, niezależny od aktywności radnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Przodkowo podniosła, że zaskarżona uchwała dotyczy norm konkretnie indywidualnych a nie powszechnie-abstrakcyjnych i nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Nadto Rada wskazała, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r, w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 66, poz. 800 ze zm.) wypełnia brakującą w uchwale regulację. Biorąc zaś pod uwagę ryczałtowy charakter diety Przewodniczącego koniecznym stało się ustalenie zasad jej zmniejszenia w razie nieobecności na sesjach Rady. Regulacja w tym zakresie nie znalazła się bowiem w żadnym powszechnie obowiązującym akcie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane poglądy są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Prokuratora. Wskazać należy przy tym, że choć uprawnienie do wypłacenia diet radnym, w tym Przewodniczącemu Rady, wynika z art. 25 ust. 4 u.s.g., to jednak jest ono realizowane na zasadach ustalonych przez radę gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie upoważnienia ustawowego. Stąd też należy przyjąć, że zaskarżona uchwała określając wysokość i zasady przyznawania diet Przewodniczącemu Rady zawiera regulację o charakterze normatywnym. Bez podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie byłoby podstaw do wypłaty diet w określonej wysokości. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet Przewodniczącemu Rady wypłacanych periodycznie. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni określoną w uchwale funkcję - to jest funkcję Przewodniczącego Rady. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały w żadnej z powyżej wskazanych kategorii, to jest w odniesieniu do każdorazowego Przewodniczącego Rady, nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te mają charakter generalny. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Przewodniczący Rady nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie tej funkcji, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy, ani też innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa Przewodniczącego Rady od organów gminy lub gminnej administracji. Reasumując, zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora odnośnie naruszenia art. 25 ust. 4 i ust. 10 u.s.g. poprzez zaniechanie uregulowania w przepisach uchwały zasad określających, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwał Przewodniczącemu Rady zwrot kosztów podróży służbowych, o którym mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. Odnosząc się do powyższego zarzutu, strona uznała, że wskazane kwestie są w jej ocenie w wystarczający sposób uregulowane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych rannych gmin (Dz. U. z 2000 r. Nr 66, poz. 800 ze zm.). Nie oceniając prawidłowości stanowiska całkowitego odstąpienia przez organ samorządu gminy od regulacji tych zagadnień w formie uchwały, ponieważ nie stanowi to przedmiotu niniejszej sprawy, Sąd bezpośrednio odnosząc się do zarzutu Prokuratora wskazuje, że kwestie zwrotu kosztów podróży służbowych Przewodniczącemu Rady nie muszą być uregulowane w tej samej uchwale, co kwestie przysługujących diet. W ocenie Sądu treść art. 25 ust. 4 u.s.g., gdzie wskazano, że "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych" nie wyklucza możliwości, aby wskazane kwestie były uregulowane w odrębnych uchwałach o randze aktów prawa miejscowego. Stwierdzając nieważność uchwały w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n, to jest z tego powodu, że zapisy ocenianego aktu, jako całości, nie weszły prawidłowo w życie, Sąd uwzględnił najdalej idący zarzut zawarty w skardze. Z tego względu rozstrzyganie przez Sąd o szczegółowym kształcie poszczególnych uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, co do których z opisanych wyżej powodów naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n ma zastosowanie skutek stwierdzenia nieważności ex tunc, to jest od chwili ich podjęcia, nie byłoby w ocenie Sądu uprawnione. Szczególnie, że Sąd nie ma w przedmiotowej sprawie kompetencji, aby związać organ gminy wytycznymi, co do przyszłych rozwiązań jakie organ ten ewentualnie podejmie w ramach nowej uchwały dotyczącej kwestii ustalania zasad i wysokości diet dla Przewodniczącego Rady. Jedynie zatem na marginesie przedmiotowej sprawy, Sąd zważył, że zawarte w ustawie o samorządzie gminnym upoważnienie pozwala na określenie diet w sposób zryczałtowany, a także na różnicowanie wysokości diet z uwagi na funkcję pełnioną przez radnego, a nadto uwzględnia okoliczności związane z tym, czy radny, tudzież Przewodniczący Rady, faktycznie wykonywał powiązane ze sprawowaną funkcją obowiązki. Żadna ze stron nie kwestionuje też, że dieta Przewodniczącego Rady nie jest wynagrodzeniem za pracę oraz ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich nie uzyskuje on w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy czy na posiedzeniu komisji), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Radni pełnią bowiem swoją funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (czy urzędem gminy), ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej. Celem diety jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy u.s.g. nie regulują wprost tego, za co radnemu (Przewodniczącemu Rady) przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej kompensacyjny charakter, ustalane w tym zakresie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Przy dopuszczeniu ustalenia wysokości diety w formie ryczałtu, uchwała powinna też przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego obowiązków. Niedopuszczalna jest poza tym sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, czy też dietę zryczałtowaną za udział w sesji Rady lub w posiedzeniu komisji, pomimo tego, że w danym miesiącu nie wykonywał swoich obowiązków, albo też nie brał udziału w sesji lub posiedzeniu, chociażby z przyczyn usprawiedliwionych, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać pełnione przez niego funkcje. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w przyjętym okresie czasu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2472/21 oraz z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.