III SA/Gd 543/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego oraz S. z siedzibą w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargi.

Decyzją z dnia 27 października 2021 r., nr Or.[...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr [...], zatwierdzającą regulamin strzelnicy położonej w D. przy ul. L. [...], Wójt Gminy uchylił ww. decyzję własną z dnia 9 kwietnia 2019 r. i odmówił zatwierdzenia regulaminu tej strzelnicy z wniosku P. Spółki z o.o. w G. Prokurator Okręgowy wniósł o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy z dnia 27 października 2021r. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 108 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.", Wójt Gminy nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 27 października 2021 r. nr [...] w sprawie uchylenia decyzji z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr [...] i odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Wójt Gminy wyjaśnił, że decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy powinna być wydana po zbadaniu legalności zlokalizowania, wybudowania i oddania do użytkowania obiektu strzelnicy. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem, brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała, wespół z zatwierdzonym regulaminem, osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. W ocenie organu pierwszej instancji samo uchylenie decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, bez nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, nie zabezpieczy użytkowników strzelnicy i osób postronnych przed narażeniem na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na skutek użytkowania strzelnicy bez pozwoleń wymaganych prawem, w okresie od dnia wydania decyzji do dnia nabrania przez nią cech ostateczności. Od decyzji Wójta Gminy z dnia 27 października 2021 r., nr [...], P. Spółka z o.o. w G. wniosło odwołanie. P. Spółka z o.o. w G. wniosło także zażalenie na postanowienie Wójta Gminy z dnia 16 grudnia 2021 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wójta Gminy z dnia 27 października 2021 r., zarzucając naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne zastosowanie, a w szczególności brak wskazania, jakie przesłanki lub okoliczności spowodowały nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, decyzją z dnia 9 maja 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia 27 października 2021 r., nr [...] w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 108 i art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy z dnia 16 grudnia 2021 r. nr [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 27 października 2021 r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Kolegium przedstawiło przebieg postępowania dotyczącego działalności dwóch strzelnic funkcjonujących na działce nr [...] w D., gmina L., zlokalizowanej na terenie dawnej jednostki wojskowej [...]. Organ prowadzi bowiem szereg postępowań dotyczących funkcjonowania dwóch strzelnic prowadzonych na tym terenie przez dwa różne podmioty, tj. P. Spółka z o.o. w G. i S. w D.. SKO wyjaśniło, że decyzja Wójta Gminy z dnia 27 października 2021 r., nr [...], której - na mocy zaskarżonego postanowienia - nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, została skutecznie zaskarżona w drodze odwołania, co oznacza, że nie stała się ona ostateczna. Stosownie do art. 108 § 1 i 2 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Nadanie na podstawie art. 108 § 2 k.p.a. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności odrębnym od niej postanowieniem nie oznacza, że postanowienie to uzyskuje samodzielny byt prawny. Z chwilą uchylenia decyzji, której rygor natychmiastowej wykonalności został nadany odrębnym postanowieniem, traci moc także to postanowienie. Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została usunięta z obrotu prawnego w drodze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2022 r., nr [...]. Skoro zatem upadła decyzja główna, to upaść musi również mające wobec niej charakter akcesoryjny postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Okręgowy, zarzucając postanowieniu naruszenie art. 7 i art. 108 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Prokurator wskazał, że wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2022 r. nr [...]. W ocenie Prokuratora doszło do użytkowania obiektu -strzelnicy, która stanowi samowolę budowlaną i brak jest trybu umożliwiającego wstrzymanie jej użytkowania. Zachodzi więc uzasadnione podejrzenie, że strzelnica może nie spełniać wymogów bezpieczeństwa, a użytkuje się na niej broń palną, więc oczywiste jest, że użytkowanie takiego obiektu stanowi istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób tam przebywających i zamieszkujących w pobliżu, a także ich mienia. Stąd też nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wójta Gminy z dnia 27 października 2021 r. nr [...] było uzasadnione. Skargę na to samo postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło S.2 z siedzibą w D., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu S.2 zarzuciło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie stanowiska dotyczącego zagospodarowania całej spornej działki nr [...] oraz naruszenie art. 108 § 1 i 2 k.p.a. Stowarzyszenie podkreśliło, że przedmiotem postępowania jest strzelnica, która jest wykorzystywana do niekontrolowanych strzelań, a jej używanie odbywa się kosztem spokoju i ciszy mieszkańców, a nadto stanowi zagrożenie interesu społecznego oraz ważnego statutowo interesu S.2. W odpowiedzi na wniesione skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 544/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarządził połączenie sprawy ze skargi S.2 w D. ze sprawą ze skargi Prokuratora Okręgowego do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie połączonych spraw pod sygnaturą akt III SA/Gd 543/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargi nie podlegały uwzględnieniu. Wskazać należy, że wykonanie nieostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady niewykonywania takiej decyzji, uregulowanej w art. 130 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Zasada ta doznaje wyjątków w przypadku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 k.p.a., albo gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W myśl art. 108 § 2 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy wydał decyzję z dnia 27 października 2021 r., w której, w wyniku wznowienia postępowania, orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z dnia 9 kwietnia 2019 r. o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy położonej w D. przy ul. L. [...] oraz odmówił zatwierdzenia regulaminu tejże strzelnicy. Następnie postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. nadał decyzji z dnia 27 października 2021 r. rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji przedstawił argumentację przemawiającą, w jego ocenie, za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na konieczność zabezpieczenia użytkowników strzelnicy i osób postronnych przed narażeniem na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia. Zdaniem Sądu przytoczone przez organ okoliczności nie miały w niniejszej sprawie znaczenia. Strona postępowania – P. Spółka z o.o. w G. wniosła bowiem odwołanie od decyzji z dnia 27 października 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO po rozpatrzeniu odwołania wydało decyzję z dnia 9 maja 2022 r. nr [...], uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia 27 października 2021 r. i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. Sąd nie ma wobec powyższego wątpliwości, że w dniu orzekania przez SKO w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzja nieostateczna, której ów rygor został nadany, była wyeliminowana z obrotu prawnego. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji, nadające ów rygor. Niezbędnym bowiem warunkiem bytu prawnego postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności jest funkcjonowanie w obrocie decyzji nieostatecznej, nakładającej na stronę obowiązek podlegający wykonaniu. Jeśli takiej decyzji w obrocie już nie ma, traci też rację bytu wydane w stosunku do tej decyzji postanowienie o nadaniu rygoru. Nie ma wówczas znaczenia, czy postanowienie to zostało wydane po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 108 k.p.a. Nie mogły odnieść zatem skutku twierdzenia zawarte w skargach Prokuratora Okręgowego oraz S.2 z siedzibą w D., zmierzające do wykazania istnienia przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Podawane okoliczności mogłyby być poddane ocenie, gdyby istniała decyzja, której rygor dotyczył. Skoro zatem zasadniczym warunkiem nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności jest jej istnienie w obrocie prawnym, to w sytuacji, gdy decyzja ta zostaje uchylona przez organ drugiej instancji, a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzone, także postanowienie w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności nie może bowiem funkcjonować samodzielnie, bez istnienia decyzji, której dotyczy. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia decyzja nieostateczna, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku rozpatrzenia odwołania jednej ze stron. Odpadła zatem zasadnicza ustawowa przesłanka nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, którą jest istnienie tej decyzji w obrocie prawnym. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Bezprzedmiotowe jest bowiem rozpoznanie kwestii rygoru natychmiastowej wykonalności, który miałby dotyczyć decyzji administracyjnej niefunkcjonującej w obrocie prawnym. W takim przypadku zastosowanie znajdował art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., który nakazuje uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Dla ustalenia, że decyzja Wójta Gminy z dnia 27 października 2021 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego nie miała znaczenia podnoszona w skardze przez Prokuratora okoliczność, że zaskarżył on decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2022 r. nr [...], uchylającą ww. decyzję z dnia 27 października 2021 r. i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. Również argumentacja przemawiająca, w ocenie Prokuratora, jak i skarżącego S.2, za koniecznością wstrzymania użytkowania strzelnicy nie mogła w okolicznościach sprawy prowadzić do uwzględnienia skargi i w konsekwencji pozostawienia w obrocie prawnym postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności uchylonej decyzji Wójta Gminy z dnia 27 października 2021 r. W tym stanie rzeczy Sąd, nie podzielając zarzutów obu skarg, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.