III SA/Gd 51/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2022 r. nr SKO Gd/1917/22 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. nr SKO Gd/1917/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 11 lutego 2022 r. GZDiZ.NP.647.157.9.2021.ŁG/AK, na mocy której R. W. (dalej także jako: "strona", "wnioskodawca" albo "skarżący"), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P., wymierzono karę pieniężną w wysokości 6.191,10 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz za zajęcie większej powierzchni pasa drogowego niż określono w zezwoleniu zarządcy drogi. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta Gdańska, po rozpoznaniu wniosku R. W., decyzją z dnia 6 października 2021 r. udzielił wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej (ul. [...]) przez ogródek gastronomiczny o powierzchni 21 m² w terminie od 6 października 2021 r. do 31 października 2021 r., ustalając przy tym opłatę za zajęcie w wysokości 491,40 zł. W przedmiotowej decyzji zawarto pouczenie, że z dniem upływu terminu, na jaki wydano zezwolenie należy przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego, a zajmujący pas drogowy zobowiązany jest powiadomić Gdański Zarząd Dróg i Zieleni (dalej w skrócie jako: "GZDiZ") o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego w celu dokonania jego komisyjnego odbioru. W dniu 10 listopada 2021 r. pracownicy GZDiZ przeprowadzili kontrolę legalności zajęcia pasa drogowego przy ul. [...], podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego przed lokalem P. przy ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego o łącznej powierzchni 21,90 m². Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono stosowny protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. W związku z wynikami kontroli pismem z dnia 15 listopada 2021 r. zawiadomiono R. W. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej (ul. [...]; działka drogowa nr [...] obręb [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i naliczenia z tego tytułu kary pieniężnej oraz zawiadomiono stronę, że w dniu 7 grudnia 2021 r. zostanie przeprowadzony dowód z oględzin w postaci wizji w terenie. Podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników GZDiZ w dniu 16 listopada 2021 r. oraz w dniu 26 listopada 2021 r. ustalono, że ogródek gastronomiczny o łącznej powierzchni 21,90 m² nadal znajduje się w pasie drogowym ul. [...] w G. Decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Gdańska rozpoznał wniosek R. W. i zezwolił mu na zajęcie drogi gminnej (ul. [...]) przez ogródek gastronomiczny o powierzchni 10,50 m² w terminie od dnia 2 grudnia 2021 r. do dnia 31 marca 2022 r. i ustalił opłatę za wskazane zajęcie pasa drogowego w wysokości 1.134 zł. W dniu 7 grudnia 2021 r. pracownicy GZDiZ przeprowadzili zapowiedziany dowód z oględzin. W protokole oględzin z tej daty kontrolujący stwierdzili, że przed lokalem P. nadal znajduje się w pasie drogowym ogródek gastronomiczny, a jego powierzchnia to 12 m² (6 m x 2 m). Wskazano, że strona nie stawiła się na oględziny. Pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. zawiadomiono R. W. o zakończeniu postępowania w sprawie, prawie zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie. W dniu 14 stycznia 2022 r. strona, po zapoznaniu się z aktami sprawy poinformowała, że "dokumenty o zajęciu pasa drogowego byty składane w siedzibie w Gdańskim Zarządzie Dróg i Zieleni prawdopodobnie nie dotarty do właściwego miejsca dokumenty byty wrzucone do pudełka bez potwierdzenia.". W dniu 26 stycznia 2022 r. do GZDiZ wpłynęło pismo R. W., w którym wyjaśnił, że w październiku 2021 r. jego żona, pod jego nieobecność w kraju, złożyła w siedzibie GZDiZ podanie o uzgodnienie zajęcia pasa drogowego. Wniosek był składany do wrzutni lub na stole ze względu na przepisy Covid-19. Ponadto wskazał, że nie mógł uczestniczyć w zaplanowanej na dzień 7 grudnia 2021 r. wizji w ternie, gdyż przebywał wówczas za granicą. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 11 lutego 2022 r. wymierzył R. W. karę pieniężną w wysokości 6.191,10 zł za zajęcie w dniach od 1 listopada 2021 r. do 1 grudnia 2021 r. pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. (działka drogowa nr [...] obręb [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego przed lokalem P. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 21,90 m² oraz w dniach od 2 grudnia 2021 r. do 7 grudnia 2021 r. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi o 1,50 m². Organ pierwszej instancji przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala, w oparciu o obowiązujące przepisy, jednoznacznie stwierdzić, iż w dniach od 1 listopada 2021 r. do 1 grudnia 2021 r. strona poprzez umieszczenie ogródka gastronomicznego przed prowadzoną przez siebie restauracją zajmowała z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi pas drogowy drogi gminnej ulicy [...] w G. oraz w dniach od 2 grudnia 2021 r. do 7 grudnia 2021 r. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Organ wskazał przy tym, że lokalizacja przedmiotowego ogródka gastronomicznego w pasie drogowym ul. [...] w G. została ustalona na podstawie mapy ewidencji gruntów, stanowiącej element elektronicznego zasobu Ewidencji Technicznej i Majątkowej Ulic Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni opracowanego m. in. na podstawie zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku. Odnosząc się do twierdzeń strony, że wnioski dotyczące uzgodnienia zajęcia pasa drogowego ogródka gastronomicznego były składane do wrzutni bez możliwości uzyskania poświadczenia organ wyjaśnił, że we wskazanym przez stronę okresie była możliwość złożenia wniosku bezpośrednio w Biurze Obsługi Klienta Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni i uzyskania stosownego potwierdzenia złożenia wniosku. Strona nie przywołuje żadnych konkretnych dat, więc opisane w piśmie okoliczności nie poddają się jakiejkolwiek weryfikacji. Do komórki organizacyjnej GZDiZ zajmującej się uzgadnianiem ogródków gastronomicznych taki wniosek nie wpłynął. Ponadto zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawane są w oparciu o wniosek o udzielenie zezwolenia, a taki wniosek do GZDiZ wpłynął dopiero w dniu 2 grudnia 2021 r. Odnosząc się natomiast do braku udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, to jest oględzinach (wizji w terenie) w dniu 7 grudnia 2021 r., organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu dowodu zostało skutecznie doręczone w dniu 24 listopada 2021 r. Organ zaznaczył, że prawo strony do udziału w prowadzonym dowodzie oględzin nie może być rozumiane jako bezwzględny nakaz jego przeprowadzenia zawsze przy udziale strony. Ponadto, w przypadku, gdy strona wie, iż nie będzie mogła prowadzić swoich spraw z uwagi na dłuższą nieobecność w kraju, to zgodnie z art. 33 k.p.a. może działać przez pełnomocnika. Analizując przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, wynikające z art. 189f k.p.a., organ pierwszej instancji uznał, że nie można twierdzić, iż w rozpoznawanym przypadku waga naruszenia jest znikoma. Tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych – jednakże umieszczenie w pasie drogowym ogródka gastronomicznego do takich nie należy. Organ wskazał, że strona umieszczając ogródek gastronomiczny przed prowadzonym przez siebie lokalem czerpała korzyści finansowe z naruszenia. Ponadto strona nie została ukarana za to samo zachowanie inną prawomocną decyzją. Końcowo organ pierwszej instancji przedstawił sposób obliczenia wymierzonej kary z podziałem na karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz karę za zajęcie większej powierzchni pasa drogowego niż określono w zezwoleniu zarządcy drogi. Przy ustaleniu wymiaru kary organ zastosował stawki opłat za zajęcie 1m² drogi gminnej w celu umieszczenia ogródka gastronomicznego określone w uchwale Rady Miasta Gdańska z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXV/750/04 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jednolity: Dz. U. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 1813 ze zm.). Nie zgadzając się z naliczoną karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego R. W. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że nie został powiadomiony telefonicznie o terminie przeprowadzonych oględzin chociaż urząd dysponuje numerem jego telefonu komórkowego. Pracownicy w restauracjach byli obecni w tym czasie w pracy, nikt nie potwierdził wymiarów jakie zostały użyte do wyliczeń. Odwołujący się dodał, że składał pisma o zajęcie pasa drogowego do pudełka lub na stół w siedzibie GZDiZ na ul. [...], a kiedy przebywał za granicą robiła to jego żona. Był to czas epidemii i tylko taka forma była dopuszczalna. Prawdopodobnie podania zaginęły, o czym nie wiedział i był przekonany, że pozwolenia uzyskał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania zarzutów i argumentacji odwołania stojąc na stanowisku, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a ustalone w sprawie okoliczności faktyczne dawały podstawy do wymierzenia kary w rozmiarze ustalonym przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w dniach od 1 listopada do 1 grudnia 2021 r. skarżący zajmował pas drogowy drogi gminnej ulicy [...] w G. przed lokalem P. drogi o łącznej powierzchni 21,90 m² z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy, a w dniach od 2 do 7 grudnia 2021 r. zajmował ten sam pas drogi o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi o 1,50 m². W opinii organu odwoławczego na aprobatę zasługuje także ocena zastosowania w rozpoznawanej sprawie przesłanek wynikających z przepisów art. 189f k.p.a. dokonana przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę wskazał, że ustawodawca nie wyjaśnia jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Treść art. 189d pkt 1 k.p.a. jest pomocna przy zrozumieniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa bowiem jakie okoliczności wpływają na ocenę wagi naruszenia. Natomiast w art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także okoliczności i czas trwania naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu. Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu naruszonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na powstanie i trwanie naruszenia. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie organu odwoławczego wymierzona skarżącemu kara taka nie jest. Organ zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie to skarżący ponosi odpowiedzialność za przekroczenie terminu, a następnie powierzchni, zajęcia pasa drogowego pod ogródek gastronomiczny. Błędne przekonanie co do terminu obowiązywania zgody zarządcy na zajęcie pasa drogowego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ten wynikał jednoznacznie ze wskazanych wyżej decyzji. Taki sposób tłumaczenia zawsze mógłby prowadzić do samowolnych zajęć pasa drogowego, wbrew wymogom ustawy. Wobec poprzestania tylko na własnej ocenie stanu prawnego przedmiotowego terenu, skarżący dopuścił się samowoli. Jest to równoznaczne z ignorowaniem przepisów. Takie postępowanie nie może być kwalifikowane jako znikome naruszenie prawa tym bardziej, że – jak słusznie zauważa organ pierwszej instancji – skarżący umieszczając ogródek gastronomiczny przed prowadzonym przez siebie lokalem, mimo braku zgody zarządcy drogi, czerpał korzyści finansowe z tego naruszenia. Końcowo, odnosząc się do argumentacji skarżącego dot. złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, organ odwoławczy wskazał, że skoro skarżący nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi na urządzenie ogródka gastronomicznego w pasie drogi gminnej ul. [...] w G. na okres od 1 listopada do 1 grudnia 2021 r. to fakt ewentualnego złożenia wniosku pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy bowiem sprawcą deliktu polegającego na zajęciu pasa drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi zawsze będzie podmiot zajmujący pas drogowy. Zajęcie pasa drogowego, zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zawsze winno poprzedzać stosowne zezwolenie, a nie odwrotnie. Osoba, która zajmuje pas drogowy, zanim uzyska na tę czynność zezwolenie, czyni to wbrew obowiązującym przepisom prawa (samowolnie) i w świetle omawianej regulacji podlega karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. R. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Gdańska. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, to jest art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwego, niekompleksowego postępowania dowodowego i przyjęcie, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie można w sposób bezsporny ustalić zakres zajęcia pasa drogowego przez skarżącego, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem przez organ drugiej instancji, iż do naruszenia faktycznie doszło i w konsekwencji wymierzeniem skarżącemu kary administracyjnej; 2. przepisów postępowania, to jest art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez zaniechanie odstąpienia przez organ od nałożenia kary administracyjnej w sytuacji znikomej wagi naruszenia prawa przez skarżącego; 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 9 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z treści którego skarżący de facto nie jest w stanie poznać toku rozumowania organu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co skutkuje zarówno ograniczona możliwością poczynienia prawidłowej kontroli sadowoadministracyjnei zaskarżonej decyzji, jak i brakiem wyjaśnienia przez organ administracji publicznej, wbrew obowiązkowi, zasadniczych motywów rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w materiale dowodowym zgromadzonym na potrzeby sprawy brak jest dowodów świadczących w sposób niebudzący wątpliwości, iż pomiary poczynione przez organ drugiej instancji w ww. przedmiocie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości, zwłaszcza w kontekście przeprowadzenia dowodu z oględzin pod nieobecność strony. W konsekwencji, mając na uwadze uzasadnione wątpliwości w niniejszym przedmiocie, w ocenie skarżącego brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, iż okoliczność o kardynalnym znaczeniu dla sprawy, a zatem zakres zarzucanego skarżącemu naruszenia, została w sposób prawidłowy ustalona. Niezależnie od powyższego podniesiono, że organ drugiej instancji nie rozważył w sposób prawidłowy przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, co skutkowało niezasadnym jego niezastosowaniem. W tym zakresie wskazano, że organ w żaden sposób nie uargumentował powagi naruszeń dokonanych przez niego pomimo powoływania się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji na takie kwestie, jak konieczność rozważenia znaczenia naruszenia w kontekście potrzeby ochrony życia lub zdrowia albo ochrony mienia w znacznych rozmiarach czy ważnego interesu publicznego. W realiach niniejszego postępowania ww. zagrożenia niewątpliwie nie występowały, zwłaszcza w kontekście minimalnego wymiaru naruszenia zarzucanego skarżącemu. W ocenie skarżącego nie sposób również uznać za indyferentne dla kwestii zastosowania art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. takich aspektów jak stosunek psychiczny skarżącego do przedmiotu sprawy (a zatem usprawiedliwione przeświadczenie, iż właściwy wniosek został złożony). W konsekwencji wymierzona skarżącemu kara jawi się nie tylko jako niewspółmierna do wagi naruszenia, ale również arbitralna i wymierzona bez prawidłowego rozważenia okoliczności sprawy. Nie sposób czynić skarżącemu zarzutu z tego faktu, że naruszenie przyjęło postać rozstawienia ogródka gastronomicznego przed lokalem – nie może ulegać bowiem wątpliwości, iż przedmiotowe zdarzenie miało miejsce w okresie IV fali pandemii SARS-CoV2 w Polsce i w konsekwencji ze względów sanitarnych rozstawienie ogródka było uzasadnione. Mając na uwadze zarówno trudną sytuację gospodarczą branży gastronomicznej po szczycie problemów pandemicznych, jak i minimalny zakres zarzucanego skarżącemu naruszenia (który nie stworzył w istocie jakiegokolwiek zagrożenia dla dóbr prawem chronionych), w sprawie zmaterializowały się przesłanki uzasadniające przyjęcie znikomości naruszenia i w konsekwencji zastosowania art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania również w zakresie jej uzasadnienia, albowiem nie sposób przyjąć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w sposób wyczerpujący przedstawiło argumentację podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem możliwości odszukania w jego treści jakichkolwiek merytorycznych wskazań pochodzących od organu a odnoszących się do stanu faktycznego sprawy, zamiast tego organ de facto jedynie przywołuje argumentację w postaci przywołanych tez orzeczeń różnych sądów administracyjnych wskazujących zresztą wprost na obowiązek ustalenia określonych kwantyfikatorów oceny działań skarżącego, czego organ w żaden sposób nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (publikator z daty wydania decyzji przez organ odwoławczy: tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1693; powoływanej dalej w skrócie jako: "u.d.p."). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (ust. 1). W myśl art. art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Skarżący zajął pas drogowy na cele ogródka gastronomicznego, w sprawie zachodzi zatem przypadek określony w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., czyli zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Stosownie do treści art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W świetle powołanych wyżej przepisów zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). W ocenie Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika bezsprzecznie, że skarżący w okresie od 1 listopada 2021 r. do 1 grudnia 2021 r. zajmował pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz w okresie od 2 grudnia 2021 r. do 7 grudnia 2021 r. zajmował pas drogowy niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu zarządcy drogi (powierzchnia zajęcia była większa niż określona w zezwoleniu). Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: decyzje w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określające termin i powierzchnie zajęcia (decyzja z dnia 6 października 2021 r. i z dnia 2 grudnia 2021 r.), protokoły kontroli pasa drogowego (z dnia 10 listopada 2021 r., z dnia 16 listopada 2021 r. oraz z dnia 26 listopada 2021 r.) oraz protokół oględzin (z dnia 7 grudnia 2021 r.), dokumentacja fotograficzna, wydruki mapy z wrysowanym miejscem, na którym ustawiono sporny ogródek gastronomiczny. Zarzuty skarżącego dotyczące przeprowadzenia pomiaru powierzchni zajmującej pas drogowy nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak wynika z protokołów czynności kontrolnych i protokołu oględzin pomiaru dokonano przy pomocy taśmy mierniczej (podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2021 r. i podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 grudnia 2021 r.) oraz dalmierza (podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2021 r.). Wykonanie tego pomiaru było proste z uwagi na fakt, że zasięg ogródka gastronomicznego przeważnie wyznaczały postawione z boku ogródka skrzynie z kwiatami. Skarżący nie przedłożył żadnych dowodów podważających prawidłowość dokonanych pomiarów, ograniczając się tylko do wskazania, że nie brał udziału w oględzinach. W tym miejscu odnotować należy, że skarżący został prawidłowo powiadomiony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji w swoich wywodach, strona ma prawo brać udział w prowadzonym dowodzie z oględzin, uprawnienie to nie może być jednak rozumiane jako bezwzględny nakaz jego przeprowadzenia zawsze przy udziale strony. Sąd nie neguje, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Podkreślić jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r.; sygn. akt II GSK 392/22). Za niewątpliwy uznać także należało fakt braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 listopada 2021 r. do 1 grudnia 2021 r. Skarżący uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dopiero od dnia 2 grudnia 2021 r. Także w tym zakresie, zarzuty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Podnoszona przez skarżącego okoliczność wcześniejszego złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, niezależnie od braku jej udowodnienia przez skarżącego, nie mogła mieć znaczenia dla ustalenia okoliczności daty uzyskania tego zezwolenia oraz zasadności wymierzenia kary. Wskazać w tym miejscu należy, że administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej, ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kary pieniężne mają chronić określone dobra i zapobiec naruszającym te dobra działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne – kar za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego, oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej, organ, wymierzając karę, stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wskazane w art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy. W przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ, nakładając karę, nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2020 r.; sygn. akt II GSK 4287/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 68/08), w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego organ nie bada przyczyny, dla której powstał stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego. Organ w postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie ma nadto możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej. Podnoszona przez skarżącego okoliczność złożenia w październiku 2021 r. wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie mogła mieć zatem znaczenia przy ocenie wymiaru kary. W ocenie Sądu materiał dowodowy został zgromadzony w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a organy rozstrzygnęły sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, wskazując, że okoliczności sprawy zostały udowodnione. Wbrew twierdzeniom przedstawionym w skardze organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 8 § 1 i 9 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, za które organy administracji zasadnie wymierzyły karę pieniężną w wysokości 6.191,10 zł. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXV/750/04 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Rozważając z kolei zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie Sądu, organ dokonał właściwej oceny, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21; publ. ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.p.d. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki, to jest waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne, i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, to jest wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r.; sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r.; sygn. akt IV SA/Wa 973/20). W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, organ prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia, nie była znikoma. Podkreślenia ze strony Sądu wymaga fakt, że skarżący uprzednio uzyskiwał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący wiedział zatem o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i musiał mieć świadomość naruszania prawa, zajmując pas drogowy bez uzyskania tego zezwolenia. Wskazać także należy, że naruszenie prawa nie było w tym przypadku działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania, lecz stanem trwającym długi czas. Skarżący niewątpliwie miał w tym okresie możliwość oceny swojego działania. Zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia było związane ze względami wynikającymi z prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej (gastronomicznej) i chęcią osiągnięcia zysku z tej działalności. Względy te sprzeciwiają się uznaniu naruszenia prawa za znikome. Za przyjęciem znikomej wagi naruszenia prawa nie mógł także przemawiać fakt uprzedniego złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Skarżący nie udowodnił, ani nawet nie uprawdopodobnił, że złożył wniosek o wydanie zezwolenia w październiku 2021 r., przed zajęciem pasa drogowego. Materiał dowodowy potwierdza jedynie, że skarżący wystąpił z takim wnioskiem dopiero w dniu 2 grudnia 2021 r. Za gołosłowne uznać należy wyjaśnienia skarżącego w zakresie złożenia wniosku w październiku 2021 r., bowiem – jak wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji – do komórki organizacyjnej GZDiZ zajmującej się uzgadnianiem ogródków gastronomicznych taki wniosek nie wpłynął. We wskazanym przez skarżącego okresie istniała nadto możliwość złożenia wniosku bezpośrednio w Biurze Obsługi Klienta GZDiZ i uzyskania stosownego potwierdzenia jego złożenia.. W sprawie brak było także podstaw do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. Długotrwałość zajęcia pasa drogowego świadczy z kolei o nierespektowaniu obowiązującej normy prawnej nakazującej uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, a stosowanie tej normy nie może być uzależniane od ekonomicznych interesów prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Reasumując, Sąd podzielił ocenę organów, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. i jednocześnie brak było przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skarżącego i prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty podniesione w petitum skargi uznać zatem należało za niezasadne. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).