III SA/Gd 48/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Adam Osik Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2025 r., nr SKO Gd/4672/24 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.

A. Spółka Akcyjna z siedzibą w A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 20 listopada 2018 r. (nr GZDiZ-ZD-6320-1170(2)-2018-KG-6058), zmienioną następnie decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. (nr GZDiZ-ZD-6320-90(2)-KG-528), Prezydent Miasta Gdańska zezwolił spółce A. SA z siedzibą w A. (zwanej dalej: "spółką", "skarżącą spółką", "stroną" lub "stroną skarżącą") na zlokalizowanie w pasie drogowym ul. [...] w G. sieci wodociągowej wraz z przyłączeniem istniejących odcinków wodociągowych, sieci kanalizacji sanitarnej wraz z budową i przebudową przyłączy kanalizacji sanitarnej oraz przyłączy kanalizacji deszczowej. Następnie, decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r. (nr GZDiZ-ZA6414-157(2)-2019-AT) Prezydent Miasta Gdańska zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego ul. [...] i ul. [...] w G. w celu umieszczenia sieci kanalizacji sanitarnej ze studniami i 3 przyłączami o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 56,03 m2 oraz poza jezdnią 18,21 m2, w terminie od 31 sierpnia 2019 r. W dniu 11 października 2023 r. do Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wpłynął wniosek Gdańskiej Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G. poprzez umieszczenie w nim liniowych urządzeń obcych, tj. sieci kanalizacji sanitarnej ze studniami i przyłączami o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnia 120,72 m2 oraz poza jezdnią 24,85 m2. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego na umieszczenie ww. urządzeń została wydana od dnia 16 października 2023 r. Do wniosku o wydanie ww. zezwolenia, oprócz mapy zawierającej urządzenia uwzględnione w decyzji nr GZDiZ-ZA6414-157(2)-2019-AT z dnia 26 sierpnia 2019 r., dołączona została mapa obejmująca urządzenia o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 70,11 m2, na których umieszczenie Prezydent Miasta Gdańska nie wydawał spółce zezwolenia. Ponadto do wniosku dołączono oświadczenie, że Gdańska Infrastruktura Wodociągowo-Kanalizacyjna Sp. z o.o. (dalej również: "GIWK") z dniem 16 października 2023 r., na podstawie PT-124/2023, przejęła zwrotnie przebudowaną sieć kanalizacji sanitarnej w ul. [...] w G. Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 10 czerwca 2024 r., zawiadomiono A. SA o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka drogowa [...] obręb [...]) w G. poprzez umieszczenie w nim liniowych urządzeń obcych, tj. sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi i naliczenia z tego tytułu kary pieniężnej. Ponadto działając w oparciu o art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - zwanej w skrócie: "k.p.a.") wezwano stronę do pisemnego wskazania konkretnego terminu, w którym umieszczono w pasie drogowym ul. [...] przebudowaną sieć i przyłącza kanalizacji sanitarnej w ul. [...], nieobjęte decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r. W dniu 10 lipca 2024 r. do organu wpłynęło pismo strony ze stanowiskiem w sprawie. Strona wskazała, że przedmiotowa sieć została zrealizowana w sierpniu 2021 r., co znajduje potwierdzenie w załączonym protokole odbioru końcowego z dnia 12 sierpnia 2021 r. Przedmiotowa sieć jest siecią przebudowywaną a nie nowoumieszczaną, więc na mocy art. 38 ustawy o drogach publicznych nie podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia, a ponadto została zrealizowania w wyniku inwestycji prowadzonej na podstawie umowy nr [...] oraz umowy użyczenia zawartej w trybie art. 22 ust 2 ustawy o drogach publicznych. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 19 sierpnia 2024 r. (nr NP.647.2.2024.AK) Prezydent Miasta Gdańska – działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 5, art. 40a i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 320 - zwanej w skrócie: "u.d.p."), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), art. 104 k.p.a. oraz § 3 Uchwały LV/1389/22 Rady Miasta Gdańska z dnia 27 października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. z 2022 r., poz. 4346) zmienionej uchwałą nr LX/1536/23 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 marca 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2023 r., poz. 1831) zmienionej uchwałą nr LXXV/1918/24 Rady Miasta Gdańska z dnia 21 marca 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2024 r., poz. 1854) - wymierzył spółce karę pieniężną ustalając jej wysokość na kwotę 152.705,34 zł za zajęcie w dniach od 12 sierpnia 2021 r. do 15 października 2023 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka drogowa [...] obręb [...]) w G. poprzez umieszczenie w nim liniowych urządzeń obcych, tj. sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 70,11 m2. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają, w oparciu o obowiązujące przepisy, jednoznacznie stwierdzić, iż w terminie 12 sierpnia 2021 r. - 15 października 2023 r. strona zajmowała pas drogowy drogi powiatowej ul. [...] w G. bez zezwolenia zarządcy drogi. Odnośnie pisma spółki z dnia 5 lipca 2024 r. organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa sieć jest w rzeczywistości nową siecią umieszczaną w pasie drogowym. Jak wynika z załączonego do ww. pisma protokołu z dnia 12 sierpnia 2021 r., "sieć kanalizacji sanitarnej PCV 200 o długości 197 mb (pozostawiono w gruncie i wypełniono >Gruntonem Reasumując należy stwierdzić, że od momentu umieszczenia przedmiotowej sieci w pasie drogowym do dnia przekazania jej GIWK, strona winna legitymować się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji zaznaczył, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Kara ta stanowi tzw. sankcję administracyjną, które to sankcje są co do zasady stosowane wobec działań, w których stopień winy sprawcy i społeczna szkodliwość są obojętne i wiążą się jedynie z obiektywnym faktem nieuzyskania zezwolenia organu na określone działanie. Nie ma zatem możliwości w przedmiotowej sprawie zastosowania art. 189d k.p.a., zawierającego przesłanki, jakie organ powinien brać pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. Kwestia ta jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych. Wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest bowiem jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia. Wobec tego, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, organ przeanalizował możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a, nie dopatrując się jednak przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w § 1 pkt 1 i 2. Zgodnie z warunkami decyzji nr GZDiZ-ZD-6320-1170(2)-2018-KG-6058 z dnia 20 listopada 2018 r., przed przystąpieniem do prowadzenia robót, inwestor zobowiązany był do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót oraz na umieszczenie urządzenia, o które (po uzyskaniu stosownych pozwoleń właściwego organu architektoniczno-budowlanego) inwestor zobowiązany był wystąpić do zarządcy drogi przed planowanym zajęciem w trybie i na warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264) pod rygorem przewidzianych w prawie sankcji. W związku z tym nie sposób przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znikoma w sytuacji, gdy strona świadomie zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi przez 795 dni, a zgodnie z orzecznictwem sądowym, wielomiesięczne pozostawianie obiektu w pasie drogowym uniemożliwia uznania wagi naruszenia prawa za znikomą. Strona jest profesjonalnym podmiotem działającym m.in. w zakresie wykonywania instalacji wodno-kanalizacyjnych, więc miała wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa i konsekwencji zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia lub zawarcia stosownej umowy. Powinna była zatem dochować należytej staranności umieszczając obiekty w pasie drogowym. Strona nie została też ukarana za to samo zachowanie, tj. umieszczenie przedmiotowego urządzenia w dniach od 12 sierpnia 2021 r. do 15 października 2023 r. inną prawomocną decyzją. Umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na terenie miasta Gdańska podlega karze za zajęcie pasa drogowego, do wymierzania, których właściwy jest tylko Prezydent Miasta Gdańska. Strona nie zgłosiła także informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie, w związku z czym przesłanka określona w § 1 pkt 2 nie wystąpiła. W przedmiotowej sprawie nie zostały również spełnione przesłanki działania siły wyższej, o której mowa wart. 189e k.p.a. Kara za stwierdzone naruszenie w wysokości 152.705,34 zł ustalona została za umieszczenie sieci i przyłącza kanalizacji sanitarnej w terminie 12.08.2021 r. - 15.10.2023 r. w sposób następujący: powierzchnia zajęcia pod jezdnią: 70,11 m2, stawka opłaty za umieszczenie urządzenia: 100,00 zł/rocznie; ilość dni zajęcia: 795 – czyli: 10 x (70,11 m2 x 100,00 zł/ m2/rocznie) x 795/365 dni = 152.705.34 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki, decyzją z dnia 19 listopada 2025 r. (nr SKO Gd/4672/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 19 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują, że zasadniczo w pasie drogowym nie można umieszczać żadnych obiektów niezwiązanych z ruchem drogowym. Zezwolenie na umieszczenie obiektu w pasie drogowym należy zatem traktować jako wyjątek od powyższej zasady. Przepisy ustawy nie przewidują więc takiej możliwości, by obiekt pozostawał w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, poza przypadkami zawarcia stosownej umowy, o jakiej mowa w art. 39 ust. 7, art. ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują ponadto, że podmiot, który zamierza umieścić w pasie drogowym obiekt lub urządzenie niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zobowiązany jest wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu lub urządzenia (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Po uzyskaniu zezwolenia na lokalizację należy zwrócić się do zarządcy drogi o zezwolenie na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego (art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p.), a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie nie jest natomiast wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1 in fine). Innymi słowy, podmiot zamierzający umieścić w pasie drogowym na stałe określone urządzenie ma obowiązek wystąpienia do zarządcy drogi o: 1) wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, 2) na prowadzenie robót, a następnie na 3) zezwolenie na umieszczenie na stałe urządzenia w pasie drogowym (zajęcie pasa drogowego). Nie zawsze jednak ingerowanie w pas drogowy odbywa się zgodnie z opisanym wyżej trybem. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 u.d.p., zarząd drogi może oddawać grunty w pasie drogowym najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń do obserwacji i rejestracji obrazu w pasie drogowym. Zarząd drogi pobiera z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Z powyższego wynika więc, że udostępnienie pasa drogowego może nastąpić w dwóch różnych trybach: trybie cywilnoprawnym (art. 22 ust. 2 u.d.p.) albo trybie administracyjnym (art. 40 u.d.p.). Zastosowanie jednej z tych metod wyklucza drugą. Natomiast wybór drogi administracyjnej, tzn. zgoda (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi łączy się z pobieraniem opłat przewidzianych w rozporządzeniu, jak również z możliwością pobierania kar pieniężnych za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie skarżąca spółka powołuje się na umowę z dnia 16 marca 2020 r. zawartą z Gminą Gdańsk na podstawie art. 22 ust. 2 u.d.p. Organ I instancji wskazał w swej decyzji, że umowa ta: "dotyczyła jedynie prowadzenia robót związanych z przebudową drogi, a nie wbudowania urządzeń obcych w pasie drogowym". Z treści tej umowy wynika natomiast, że spółka na jej podstawie uzyskała prawo do bezpłatnego używania fragmentu pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...], z przeznaczeniem na wykonanie robót budowlanych składających się na Pierwszą Fazę Realizacyjną Inwestycji Drogowej określoną w Umowie Drogowej z dnia 6 października 2017 r. Umowę zawarto na czas określony, od dnia podpisania protokołu przekazania przez strony Przedmiotu Umowy, do czasu zakończenia budowy Pierwszej Fazy realizacyjnej Inwestycji Drogowej w zakresie wykonania kanalizacji sanitarnej, o której mowa w Umowie Drogowej, obejmującej roboty drogowe i branżowe w obrębie istniejącego pasa drogowego. W § 6 ust. 8 umowy wskazano, że inwestor jest zobowiązany do ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego, o jakich mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p., w związku z czym inwestor jest zobowiązany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, lokalizowanych w pasie drogowym drogi publicznej z podaniem ich rodzaju, wymiarów, powierzchni rzutu poziomego, zgodnie z warunkami uprzednio wydanych na rzecz inwestora decyzji na lokalizację urządzeń w pasie drogowym na zasadzie art. 39 ust. 3 u.d.p. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2019 r. (nr GZDiZ-ZA6414-157(2)-2019-AT) zezwalająca na umieszczenie na stałe w pasie drogowym sieci kanalizacji sanitarnej ze studniami i 3 przyłączami nie obejmowała urządzenia: sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 70,11 m2. W odniesieniu do tego urządzenia nie został również złożony wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i nie została wydana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 14 u.d.p. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powoduje nałożenie kary pieniężnej. Z przywołanej wcześniej umowy wynika, że na jej podstawie skarżąca spółka miała prawo nieodpłatnie korzystać z pasa drogowego, ale wyłącznie w celu prowadzenia robót. Innymi słowy, po zawarciu umowy spółka nie miała obowiązku występować do zarządcy drogi o zgodę na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót. Natomiast w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia była zobowiązana wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o czym była mowa w § 6 ust. 8 umowy. Skoro zatem spółka wybudowała i umieściła w pasie drogowym urządzenie, w stosunku do którego nie została wydana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, zasadnie została obciążona karą. Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do przedmiotowego urządzenia nie jest istotne to, czy zostało ono przebudowane, czy nie zostało i rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie jest istotne dla kwestii nałożenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego. W przypadku zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia istotna jest bowiem powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia. Urządzenie przejęte przez GIWK w 2023 r., w stosunku do którego wystąpiła ona o zezwolenie, jest o 70,11 m2 większe, niż urządzenie, którego dotyczyła decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego z 2019 r. Oznacza to, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego zwiększyła się w stosunku do powierzchni wskazanej w zezwoleniu. W zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Kolegium uznało stanowisko organu w tej kwestii za uzasadnione. Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W myśl przepisów ustawy, pas drogowy podlega ochronie. W obrębie pasa drogowego poruszają się pojazdy i piesi, zaś zarządca drogi musi dbać o zapewnienie bezpieczeństwa pojazdów i pieszych. Z tego względu przepisy u.d.p. przewidują, że w przypadku umieszczania urządzeń w pasie drogowym, zarówno na powierzchni pasa drogowego, jak i pod jego powierzchnią, zarządca drogi musi wydać aż trzy decyzje: 1) zezwolenie na lokalizację urządzeń, 2) zezwolenie na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego, 3) zezwolenie na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Każda z tych decyzji wydawana jest w odrębnym postępowaniu i w każdym z tych postępowań zarządca drogi musi rozważyć, czy wydanie zgody nie będzie pogarszało bezpieczeństwa i wygody ruchu drogowego, nie spowoduje zniszczenia drogi, czy ograniczenia jej funkcji. W rozpatrywanej sprawie spółka została poinformowana w umowie o obowiązku wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, lecz mimo tego pouczenia, nie złożyła do zarządcy drogi stosownego wniosku. Dopiero wniosek złożony przez GIWK doprowadził do ujawnienia, że w pasie drogowym od dnia 12 sierpnia 2021 r. znajduje się urządzenie nieobjęte zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Żadna z okoliczności sprawy nie przemawiała zatem za odstąpieniem od nałożenia kary. A. Spółka Akcyjna z siedzibą w A. złożyła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, zarzucając naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 1 u.d.p. - poprzez bezzasadne zastosowanie pierwszego przepisu i bezzasadne niezastosowanie tego drugiego, tj. uznanie, że przebudowa liniowego urządzenia obcego umieszczonego już w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie tego pasa celem umieszczenia takiego urządzenia i co - w razie jego braku - uzasadnia wymierzenie kary administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy zezwolenie na umieszczenie liniowych urządzeń obcych dotyczy jedynie pierwotnego umieszczenia takiego urządzenia w pasie drogowym, a nie jego przebudowy; 2/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 u.d.p. - poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, tj. uznanie, że skarżąca winna uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim liniowego urządzenia obcego, chociaż zawarła umowę, o której mowa w art. 22 ust. 2 tej ustawy, wobec czego zezwolenie takie nie było wymagane; 3/ przepisów postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego bezzasadne niezastosowanie, chociaż skarżąca zaprzestała naruszenia (gdyby przyjąć, że w ogóle miało ono miejsce), a nadto waga naruszenia prawa była znikoma, gdyż: a) na podstawie obowiązujących przepisów skarżąca miała pełne prawo przypuszczać, że zezwolenie nie jest wymagane, b) stanowisko to zostało potwierdzone przez odpowiedzialnych przedstawicieli Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni oraz Gdańskiej Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej, c) długotrwałość stanu naruszenia (jeżeli przyjąć, że taki wystąpił) wynikała wyłącznie z opieszałości podmiotu trzeciego, tj. Gdańskiej Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej, który - pomimo obowiązku zwrotnego przejęcia sieci w terminie do dnia 20 sierpnia 2021 r. - wykonał go dopiero w październiku 2023 r., d) w omawianym miejscu istniała już sieć kanalizacyjna, wobec czego stan faktyczny nie uległ żadnej zmianie, co łącznie przemawia za znikomą wagą ewentualnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że oczywiście nieuprawnionym pozostaje wniosek organu, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia to, czy rzeczone urządzenie zostało wbudowane w pas drogowy, czy też - jak wykazała skarżąca - tylko przebudowano urządzenie już uprzednio w nim istniejące. Okoliczność ta pozostaje bowiem absolutnie kluczowa, co skarżąca wyjaśniła już w odwołaniu, a do czego organ w istocie się nie odniósł. Doniosłość ta ujawnia się zresztą już w samym tytule nałożenia kary. Wszak tę wymierzono wobec umieszczenia w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, o czym nie może być oczywiście mowy w sytuacji przebudowy urządzenia istniejącego już uprzednio. Przebudowa sieci nie wymaga żadnego zezwolenia z uwagi na jasną treść art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Wniosek ten wypływa przy tym bezspornie z tego, że zezwolenie na umieszczenie liniowych urządzeń obcych dotyczy, co wprost wynika z treści przywołanego unormowania, jedynie pierwotnego umieszczenia takiego urządzenia w pasie drogowym. Urządzenia istniejące zezwolenia (i związanych z tym opłat) nie wymagają. Konkluzję tę potwierdza dodatkowo treści art. 38 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W konsekwencji przebudowa takich urządzeń również i z tego względu nie wymaga żadnego zezwolenia. W sytuacji tej nie ma się bowiem do czynienia z umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym, skoro takie już w nim umieszczono uprzednio. Wniosek o tym, iż w przedmiotowym w sprawie zakresie skarżąca dokonała przebudowy sieci, a nie umieściła w pasie drogowym nowe liniowe urządzenie obce, wynika przy tym jednoznacznie ze zgromadzonych w toku postępowania materiałów. W protokole odbioru z dnia 12 sierpnia 2021 r. wyraźnie potwierdzono bowiem, że dotyczy on odbioru końcowego robót niekubaturowych przebudowy sieci kanalizacji sanitarnej kam [...] w ul. [...], co wynikało zresztą z treści samej umowy zawartej przez skarżącą z GIWK. Co jednocześnie istotne - ta ostatnia umowa, dołączona do pisma strony z dnia 5 lipca 2024 r. - wprost wskazywała na przedmiot inwestycji w tym zakresie jako polegający na przebudowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Tak być przy tym musiało, skoro przedmiotowa w sprawie sieć istniała już uprzednio i nie uległ zmianie jej parametr istotny, tj. długość. Odwołując się do definicji z art. 3 pkt 7a i pkt 3 Prawa budowlanego skarżąca spółka dodała, że - patrząc całościowo - realizowana sieć składała się z dwóch dających się wyodrębnić części. Jedna z nich stanowiła budowę całkowicie nowej sieci, druga zaś, objęta przedmiotowym postępowaniem, stanowiła przebudowę sieci już istniejącej. Z tego względu, na ów pierwszy fragment, została uzyskana decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim liniowych urządzeń obcych. Na fragment drugi natomiast nie było takiego obowiązku, w związku z czym nie sposób mówić o zajęciu pasa bez zezwolenia. Podsumowując, okoliczność przebudowy a nie budowy sieci pozostaje kluczowa i rozstrzygająca w tej sprawie. Jej całkowite zbagatelizowanie przez organ nie może w efekcie uzyskać aprobaty, tym bardziej, że prowadzi ona do jednoznacznego wniosku o braku jakichkolwiek podstaw prawnych do oczekiwania od skarżącej występowania z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim urządzeń obcych (które przecież już w nim się znajdowały), a tym samym o braku możliwości obciążenia jej karą z tytułu zajęcia pasa drogowego bez takiego zezwolenia. Organ wadliwie zasugerował się w sprawie tym, że następnie GIWK (a więc nie skarżąca) wystąpił z wnioskiem o wydanie rzeczonego zezwolenia. Fakt, że tak się stało, nie zmienia bowiem tego, iż nie było ono zwyczajnie wymagane. W konsekwencji to, że podmiot ten podał, iż powierzchnia całego urządzenia (w części realizowanego od podstaw, w części zaś przebudowywanego) przewyższa powierzchnię wskazaną w wydanej poprzednio zgodzie na zajęcie pasa drogowego, nie ma żadnego znaczenia w sprawie. W części bowiem, w jakiej dokonano jedynie przebudowy urządzenia (na powierzchni 70,11 m2), zezwolenia nie trzeba było uzyskać, a tym samym nie sposób wymierzyć kary z powodu jego nieotrzymania. Kolejno organ całkowicie bezpodstawnie uznał, że skarżąca winna uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, pomimo tego, iż zawarła umowę, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.d.p. Wszak - zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.d.p. - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenie nie jest jednak wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.d.p. grunty, o których mowa w ust. 1 (grunty w pasie drogowym) zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę lub użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń. Umowę taką skarżąca zaś zawarła, co nie jest w sprawie kwestionowane. Zupełnie niezrozumiała pozostaje przy tym konstatacja organu, zgodnie z którą umowa zawarta w trybie art. 22 ust 2 u.d.p. dotyczyła jedynie prowadzenia robót związanych z przebudową drogi a nie wbudowania urządzeń obcych w pasie drogowym. Abstrahując bowiem od tego, że trudno dociec, na jakiej podstawie organ ją wysnuł, rzecz w tym, że przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. jasno stanowi o zawarciu umowy w trybie art. 22 ust. 2 u.d.p. jako o przesłance zwalniającej z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skoro umowę taką skarżąca, dla realizacji przebudowy tej sieci na tych właśnie działkach, zawarła, nie sposób wymagać od niej uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wszak w ten sposób pomija się jasną treść przywołanej normy prawnej. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej spółka stwierdziła, że organ zobowiązany był do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Niewątpliwie bowiem skarżąca zaprzestała naruszania prawa (o ile do niego doszło), waga zaś naruszenia musi zostać uznana za znikomą. Na podstawie obowiązujących przepisów skarżąca miała pełne prawo przypuszczać, że zezwolenie nie jest wymagane a stanowisko to zostało potwierdzone przez odpowiedzialnych przedstawicieli Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni oraz Gdańskiej Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej. Długotrwałość stanu naruszenia (jeżeli przyjąć, że taki wystąpił) wynikała wyłącznie z opieszałości podmiotu trzeciego, tj. Gdańskiej Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej, który - pomimo obowiązku zwrotnego przejęcia sieci w terminie do dnia 20 sierpnia 2021 r., wykonał go dopiero w października 2023 r. Okoliczności te same z siebie przesądzają o nikłej wadze naruszenia wymaganej dla obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary. W rozwinięciu spółka dodała, że została upewniona przez właściwe organy, iż jej działanie pozostaje w pełni legalne, tj. że przy tej konkretnie inwestycji nie wymaga się zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Argumentacja ta została w całości potwierdzona przed realizacją przedmiotowej inwestycji przez urzędników Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, w szczególności zaś jej poprawność potwierdziła A. T. Do kwestii tej jednak organ nie odniósł się w najmniejszym nawet stopniu. Pozostaje ona zaś istotna o tyle, że - po pierwsze - potwierdza poprawność wnioskowania skarżącej, po wtóre - świadczy przynajmniej o jej niezawinionym zachowaniu. Również i Gdańska Infrastruktura Wodociągowo- kanalizacyjna nie wymagała od skarżącej przedstawienia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim obcych urządzeń liniowych. Nie czyniła tego ani na etapie przed realizacją tego fragmentu sieci, ani w trakcie prac, ani też w toku odbioru końcowego robót. Wniosek ten pozostaje oczywiście zasadny choćby z uwagi na to, że - gdyby było przeciwnie - GIWK zwróciłaby na to uwagę oraz odmówiła odbioru przebudowanej sieci. GIWK odbioru tego zaś dokonała właśnie z uwagi na to, że podzielała przedstawione zapatrywanie skarżącej. Dowodami przedstawionymi przy piśmie z dnia 5 lipca 2024 r. wykazano nadto, że Gdańska Infrastruktura Wodociągowo-Kanalizacyjna zobowiązała się przejąć zwrotnie od skarżącej przebudowaną sieć w terminie do dnia 20 sierpnia 2021 r. Wynikało to zarówno z przedstawionego protokołu odbioru z dnia 12 sierpnia 2021 r., jak i - przede wszystkim - z załączonej umowy nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r., w której GIWK wyraźnie zobowiązała się do przejęcia na własność Inwestorskich Odcinków Sieci w ciągu 7 dni od dokonania Odbioru Końcowego. Okoliczność ta, powiązana z tym, że rzeczony obowiązek GIWK wykonała dopiero dnia 16 października 2023 r., świadczy jednoznacznie o tym, że skarżąca nie może być obarczana skutkami przeszło 2-letniego zajmowania pasa bez zezwolenia (gdyby przyjąć, że było ono wymagane). Wszak odpowiedzialność za taki stan rzeczy obciąża podmiot trzeci, czego nie sposób bagatelizować w kontekście oceny przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary. Do przedstawionych okoliczności organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji choćby jednym zdaniem. Ograniczył się on tylko do wskazania ogólnych przesłanek wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zamiast do wprost podkreślonych argumentów przemawiających za znikomą wagą naruszenia (o ile do niego w ogóle doszło) oraz braku winy po stronie skarżącej. Jeżeli do tego dodać, że w omawianym miejscu istniała już sieć kanalizacyjna, zarzut ten pozostaje tym bardziej zasadny. Wszak w konsekwencji nie doszło do jakiejkolwiek zmiany w zakresie stanu zajęcia pasa drogowego, tzn. pas ten tak był w rzeczonym zakresie od lat zajęty przez sieć kanalizacji, jak i pozostaje zajęty, w tej samej przestrzeni, nadal. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w całości podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 19 sierpnia 2024 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi - w okresie od dnia 12 sierpnia 2021 r. do dnia 15 października 2023 r. - części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka drogowa [...] obręb [...]) w G. poprzez umieszczenie w nim liniowych urządzeń obcych, tj. sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 889 – dalej w skrócie "u.d.p."). Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, z tym że zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Opisane zezwolenie – w myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy - dotyczy m.in. umieszczenia w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych. Konsekwencją prawną braku uzyskania od właściwego organu zgody na zajęcie pasa drogowego jest natomiast nałożenie - na podmiot, na którym ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia (zajmującego pas drogowy) – administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3¹ lub 3⁴, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Innymi słowy, stwierdzenie wskazanego naruszenia obliguje zarządcę drogi do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wskazuje się, że odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, dlatego dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, a poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08). Zaznaczenia w tym miejscu wymaga także, że w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. wyrażono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z tego względu zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu jest możliwe jedynie, kiedy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione powody, a nadto, kiedy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Co istotne, zezwolenie takie ma charakter tymczasowy. Z kolei w przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p. posłużono się sformułowaniem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" w odniesieniu do przesłanki zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel niezwiązany z ruchem drogowym, co oznacza, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na ich lokalizację w pasie drogowym oraz uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie wydawane w drodze decyzji administracyjnej określa przede wszystkim: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobligowany do otrzymania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, projektu budowlanego obiektu bądź urządzenia i uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, odnoszącego się do prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (zob. pkt 1 i 3 komentarza do art. 39 u.d.p. [w:] H. Kisilowska (red.), Drogi publiczne. Komentarz, WKP 2023, LEX/el.). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy w sposób prawidłowy i bezsporny wykazały w postępowaniu, że skarżąca w okresie od 12 sierpnia 2021 r. do 15 października 2023 r. zajmowała część pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka drogowa [...] obręb [...]) w G. poprzez umieszczenie w nim liniowych urządzeń obcych, tj. sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 70,11 m², stanowiących własność spółki. Jednocześnie stwierdzono, że skarżąca spółka nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie w opisany sposób we wskazanym czasie wskazanego pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim przedmiotowych urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej, co w świetle powyżej przywołanych przepisów u.d.p. zasadniczo musiało skutkować nałożeniem na spółkę administracyjnej kary pieniężnej w orzeczonej przez organy wysokości. Przedmiotem sporu nie było zatem ani samo zajęcie przez skarżącą spółkę przedmiotowego pasa drogowego we wskazany sposób i we wskazanym okresie, ani też to, iż spółka nie legitymowała się udzielonym jej tym przypadku zezwoleniem, lecz sporne pomiędzy stronami pozostawało to, czy skarżąca spółka w okolicznościach sprawy zobowiązana była do uzyskania od zarządcy drogi również zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych we wskazanym powyżej okresie. Odnosząc się w tym aspekcie do zarzutów podniesionych w punkcie 1. i 2. petitum skargi, tj. naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 u.d.p., w ocenie Sądu podnoszona przez skarżącą w tym zakresie argumentacja nie mogła znaleźć akceptacji w rozpoznawanej sprawie. Odnośnie naruszenia w sprawie przywołanego w skardze art. 38 ust. 1 u.d.p. należy wyjaśnić, że przepis ten wprowadza istotny wyjątek od zakazu lokalizowania i umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Zgodnie z jego brzmieniem znajdujące się w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia ustawy w życie, to jest od 1 października 1985 r. Reguluje on zatem sytuację prawną tych podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych. Jest to ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. W żaden więc sposób przepis ten nie mógł zostać naruszony w niniejszej sprawie. Co więcej, ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności skierowanej do A. SA z siedzibą w A. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 20 listopada 2018 r. zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym m.in. na ul. :[...] na terenie działki nr [...] (obr. [...]) sieci kanalizacji sanitarnej wraz z budową i przebudową przyłączy kanalizacji sanitarnej oraz przyłączy kanalizacji deszczowej, jasno wynika, że w przypadku zarówno budowy, jak i przebudowy sieci – po jej umieszczeniu w pasie drogowym – zezwolenie zarządcy drogi jest ważne w terminie obowiązywania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń, wydanych w trybie art. 40 u.d.p., tj. uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót oraz na umieszczenie urządzenia, o które inwestor zobowiązany jest wystąpić do zarządcy drogi przed planowanym zajęciem w trybie i na warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, pod rygorem zastosowania przewidzianych prawem sankcji. W zezwoleniach tych, w oparciu o uchwałę Rady Miasta Gdańska w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, zostaną naliczone opłaty: każdorazowo za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia będącego przedmiotem niniejszego zezwolenia oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie prowadzonych w nim robót (zob. pkt 2 i pkt 4c rozstrzygnięcia decyzji). Jednocześnie w ww. decyzji wyraźnie też zaznaczono, że zarządca drogi zastrzega sobie prawo do wymierzenia kary na zasadzie art. 40 ust. 12 u.d.p. w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu (zob. pkt 12b rozstrzygnięcia decyzji). Z treści ww. decyzji jednoznacznie zatem wynika, że skarżąca spółka jako inwestor, obowiązana była, zarówno w związku z budową, ale również z przebudową sieci kanalizacji sanitarnej, do uzyskania określonych zezwoleń zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 u.d.p. W kontekście ciążącego na skarżącej obowiązku uzyskania należnego zezwolenia, należało zwrócić też uwagę na treść art. 40 ust. 1 u.d.p. w zakresie w jakim odwołuje się on do regulacji art. 22 ust. 2 u.d.p., gdyż – co wynika z treści skargi - skarżąca spółka upatruje właśnie naruszenia ww. przepisów poprzez to, że organy nie uznały faktu, iż na skarżącej nie ciążył wymóg uzyskania zezwolenia z uwagi na zawarcie przez nią umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.d.p. Stosownie bowiem do art. 22 ust. 2 u.d.p. grunty w pasie drogowym (nad którymi zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd), zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1, i w takiej sytuacji zarząd drogi pobiera z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Z przedstawionej przez skarżącą umowy użyczenia nr [...], zawartej w dniu 16 marca 2020 r. pomiędzy skarżącą spółką a Gminą Miasta Gdańska (w imieniu której działał Gdański Zarząd Dróg i Zieleni z siedzibą w Gdańsku), wynika, że umowa ta została zawarta na wniosek inwestora w sprawie użyczenia fragmentu terenu pasa drogowego drogi publicznej o kategorii: droga gminna – ul. [...] w G. (działka nr [...] obr. [...]), zgodnie z Umową Drogową z dnia 6 października 2017 r. zawartą przez inwestora w trybie art. 16 u.d.p., w celu prowadzenia robót określonych w § 4 tej umowy i w terminie określonym w § 1 ust. 4 tej umowy, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r. W § 1 ust. 1 niniejszej umowy wskazano, że "użyczający oświadcza, że stosownie do postanowień art. 22 ust. 1 u.d.p. sprawuje trwały zarząd gruntami w pasie drogowym dróg publicznych znajdującymi się na terenie Gminy Miasta Gdańska". W § 4 tejże umowy wskazano natomiast, że "umowę zawiera się na czas określony, od dnia podpisania protokołu przekazania (...), do czasu zakończenia Pierwszej Fazy Realizacyjnej Inwestycji Drogowej w zakresie wykonania kanalizacji sanitarnej (...), obejmującej roboty drogowe i branżowe w obrębie istniejącego pasa drogowego, nie później niż do dnia 15.05.2020 r., z zastrzeżeniem postanowień ust. 2" (§ 4 ust. 1). Natomiast "W przypadku gdy zrealizowanie przez Inwestora zakresu rzeczowego określonego w § 4 Umowy Drogowej w terminie wskazanym w ust. 1, stało się z przyczyn niezależnych od Inwestora niemożliwe, termin określony w ust. 1 może zostać przedłużony z zastrzeżeniem Umowy Drogowej (...). Zmiana terminu wskazanego w ust. 1 zostanie potwierdzona w drodze aneksu do niniejszej Umowy, który zostanie zawarty na podstawie wniosku Inwestora złożonego do GZDiZ przed upływem terminu wskazanego w ust. 1, pod rygorem zastosowania sankcji określonych w ust. 5" (§ 4 ust. 2). Aneksem nr 1 do ww. umowy użyczenia, zawartym w dniu 14 maja 2020 r., termin określony w § 4 ust. 1 umowy został na wniosek inwestora przedłużony do dnia 30 czerwca 2020 r. Z powyższego zatem wynika, że w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, za który została skarżącej wymierzona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (tj. od w okresie od dnia 12 sierpnia 2021 r. do dnia 15 października 2023 r.), zawarta przez skarżącą umowa, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.d.p., już nie obowiązywała. Umowa ta wygasła bowiem z upływem 30 czerwca 2020 r. Z tego zatem powodu nie sposób jest przyjąć, że we wskazanym okresie na skarżącej spółce nie ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. z uwagi na "wyłącznie" tegoż obowiązku na podstawie art. 22 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. W ocenie Sądu sam fakt uprzedniego zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.d.p., nie może w sposób wykraczający poza jej treść (postanowienia umowy) decydować o - w istocie - nieograniczonym żadnym terminem zwolnieniu inwestora z wymogu uzyskania wymaganego w świetle art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenia. Mając powyższe na uwadze – w ocenie Sądu – nie było możliwe uwzględnienie stanowiska skarżącej spółki, iż w niniejszej sprawie, z uwagi na akcentowane przez skarżącą okoliczności, nie ciążył na A. SA obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka drogowa [...] obręb [...]) w G. poprzez umieszczenie w nim liniowych urządzeń obcych, tj. sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej. Przyjąć bowiem należało, że obowiązek taki z dniem zakończenia robót (także w zakresie przebudowy przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej) powstał i spoczywał na skarżącej spółce, jako na właścicielu wykonanej (i umieszczonej w pasie drogowym) sieci. Tak więc, skoro odbiór końcowy realizacji opisanej sieci nastąpił w dniu 12 sierpnia 2021 r. (vide: Protokół odbioru robót niekubaturowych przebudowy sieci kanalizacji sanitarnej kam 250 w ul. [...] wraz z przełączeniem istniejących przyłączy wykonanych na podstawie umowy nr [...] z dnia 23 listopada 2018 r.), to do dnia przekazania opisanej infrastruktury na majątek Gdańskiej Infrastruktury Wodno-Kanalizacyjnej Sp. z o.o. (co nastąpiło w dniu 16 października 2023 r. na podstawie Protokołu przejęcia nr PT-124/2023), na A. SA ciążył ustawowy obowiązek legalizacji takiego stanu rzeczy, tj. uzyskania zezwolenia na umieszczanie w ww. pasie drogowym opisanej sieci kanalizacji sanitarnej (liniowych urządzeń obcych). Obowiązku tego w żaden sposób nie mogły wyłączać (ani modyfikować) postanowienia umowne, do których odwoływała się skarżąca, wskazując na niezachowanie przez GIWK terminu przejęcia na własność ww. sieci po dokonaniu jej końcowego odbioru, co wynikało z treści zawartej pomiędzy GIWK a A. SA umowy przejęcia nr [...] z dnia 23 listopada 2018 r. Jakkolwiek z treści § 4 przedmiotowej umowy wynikało, że "GIWK zobowiązuje się do przejęcia na własność – na podstawie Protokołu Przejęcia- Inwestorskich Odcinków Sieci po dokonaniu Odbioru Końcowego z pozytywnym rezultatem" (ust. 6), a "strony, przy zakończeniu Odbioru Końcowego, a w szczególnych przypadkach za zgodą GIWK – w ciągu 7 dni od dokonania Odbioru Końcowego, zobowiązują się do podpisania Protokołu Przejęcia, na podstawie którego Inwestor przeniesie własność Inwestorskich Odcinków Sieci na rzecz GIWK na zasadach wskazanych w niniejszej umowie oraz dołączy dokumenty lub oświadczenie potwierdzające, że Inwestorskie Odcinki Sieci zostały wykonane na jego zlecenie i na jego koszt" (ust. 7 zd. 1), to jednak – jak zostało to zaakcentowane – opisane postanowienia przedmiotowej umowy nie mogą w żaden sposób rzutować na ustawowy obowiązek posiadania zezwolenia na zajęcie we wskazanym celu pasa drogowego, a wszelkie skutki niewykonania w tym zakresie wskazanej umowy obciążają właściciela sieci umieszczonej w pasie drogowym, czyli w tym przypadku A. SA. Potwierdza to w istocie także zapis § 4 ust. 7 zd. 2 ww. umowy, w którym stwierdzono, że "jeżeli w powyższym terminie Inwestor nie podpisze z GIWK Protokołu Przejęcia, Inwestorskie Odcinki Sieci mogą zostać przez GIWK i S. SA natychmiast odcięte, a Inwestor zostanie obciążony kosztami związanymi z ww. odcięciem i ponownym podłączeniem". Oznacza to, że na to skarżącej spółce, jako na jednej ze stron opisanej umowy, ciążył także obowiązek podpisania Protokołu przejęcia i przeniesienia na tej podstawie własności zrealizowanej sieci na GIWK, a zatem skarżąca spółka – nie chcąc podlegać obowiązkowi uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim wykonanych (oddanych do końcowego odbioru) urządzeń sieci kanalizacyjnej - winna była podjąć określone kroki prawne mające na celu doprowadzenie do wykonania przez GIWK ww. umowy we wskazanym zakresie. Zaniechanie podjęcia w zakresie wyegzekwowania od GIWK terminowego przejęcia na własność sieci należnych działań prawnych (bądź nawet ich podjęcie lecz nieskutkujące przejęciem tych urządzeń na własność przez GIWK), w sposób niewątpliwy obciąża A. SA, także w ten sposób, że będąc właścicielem wykonanej sieci kanalizacyjnej ten właśnie podmiot obciążał obowiązek określony w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Brak doprowadzenia do wykonania postanowień umowy nr [...] z dnia 23 listopada 2018 r. i przejęcia na własność przez GIWK wykonanej sieci kanalizacji sanitarnej w żaden zatem sposób nie mogło bowiem wpływać na zastosowanie powszechnie obowiązujących regulacji u.d.p. W ocenie Sądu, również powoływane w skardze okoliczności – wbrew stanowisku skarżącej – nie mogły stanowić uzasadniającej podstawy dla zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpienia przez organy od nałożonej w opisanych okolicznościach kary administracyjnej za zajęcie przez A. SA przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia. Stosownie do treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie organów żadne z ww. przesłanek nie wystąpiły w sprawie i stanowisko to należy w pełni podzielić. Istotnie zatem, podkreślić w tym kontekście należy, że skarżąca spółka jest profesjonalnym podmiotem działającym m.in. w zakresie wykonywania instalacji wodno-kanalizacyjnych, tak więc miała – a w każdym razie powinna mieć - wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa i konsekwencji zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia lub zawarcia stosownej umowy. W konsekwencji powinna była dochować należytej staranności umieszczając zrealizowane przez siebie i oddane do końcowego odbioru obiekty w pasie drogowym, tym bardziej, że była poinformowana o obowiązku wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a więc o konieczności wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi o uzyskanie wymaganego zezwolenia. Podkreślenia wymaga, iż dopiero wniosek złożony przez GIWK doprowadził do ujawnienia tego, że w pasie drogowym pozostaje umieszczone urządzenie liniowe nieobjęte zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, a zatem nie sposób stwierdzić istnienia przesłanki wskazującej na to, że spółka "zaprzestała naruszenia prawa". O fakcie zajmowania i zaprzestaniu zajmowania pasa drogowego skarżąca nie poinformowała zarządcy drogi, lecz nastąpiło to dopiero na skutek działań podmiotu trzeciego (tj. spółki GIWK występującej na podstawie obowiązujących przepisów do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, po przejęciu na własność od skarżącej przedmiotowej sieci w październiku 2023 r.). Skarżąca zajmował nielegalnie pas drogowy przez 795 dni, co należy uznać za znaczny okres naruszania prawa, a w konsekwencji nie sposób też jest przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy "waga naruszenia prawa jest znikoma". Wbrew twierdzeniom skarżącej, w okolicznościach sprawy, A. SA nie miała podstaw do tego, by zasadnie przypuszczać, iż zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego nie jest wymagane, gdyż takie przypuszczenie nie wynikało z jakichkolwiek dokumentów (decyzji administracyjnych, umów). Przywoływany w skardze fakt potwierdzenia takiego stanu rzeczy przez odpowiedzialnych przedstawicieli Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni oraz Gdańskiej Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej jest gołosłowny (skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na takie twierdzenie). W świetle powyższych wyjaśnień nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że "długotrwałość stanu naruszenia wynikała wyłącznie z opieszałości podmiotu trzeciego, tj. Gdańskiej Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej, który - pomimo obowiązku zwrotnego przejęcia sieci w terminie do dnia 20 sierpnia 2021 r. - wykonał go dopiero w październiku 2023 r.". Obowiązek taki (przekazania wykonanych urządzeń sieci kanalizacyjnej) ciążył także na skarżącej spółce, która jednocześnie w postępowaniu nie wykazała też, że podejmowała (skuteczne) działania prawne do zwrotnego przejęcia przez GIWK przedmiotowej sieci. Natomiast sama okoliczność, że "w tym miejscu istniała już sieć kanalizacyjna" (co – w ocenie skarżącej – wskazywało na to, że "stan faktyczny nie uległ żadnej zmianie i co łącznie przemawia za znikomą wagą ewentualnego naruszenia prawa") nie może mieć wpływu na odstąpienie od nałożenia w niniejszej sprawie kary. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele "niedrogowe" wymaga uzyskania zezwolenia, z czym wiąże się też ponoszenie wymaganych z tego tytułu opłat (art. 40 ust. 3-11 u.d.p.). W sytuacji, w której na skutek nielegalnego działania nie zostają uiszczone należne z tytułu zajmowania pasa drogowego opłaty publiczne nie sposób jest uznać za "znikomą wagę naruszenia", tym bardziej, gdy naruszenie to trwa znaczny okres czasu (tak jak w rozpoznawanej sprawie – 795 dni). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).