III SA/Gd 473/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o odwołanie z pełnionej funkcji Przewodniczącego Zarządu Osiedla W. w mieście oddala skargę.

W dniu 27 marca 2018 r. Rada Miejska w Ż. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o odwołanie z pełnionej funkcji Przewodniczącego Zarządu Osiedla W. w mieście Ż.. W podstawie prawnej uchwały wskazano § 10 ust. 2, § 19 ust. 1 i 3 oraz § 23 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia 22 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla W. w mieście Ż. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014, poz. 3001, dalej jako "Statut Osiedla"). Rozstrzygnięcie nadzorczym nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017r., poz. 1875 ze zm.) stwierdził nieważność ww. uchwały w całości. W ocenie organu nadzoru, podejmując powyższą uchwałę Rada Miejska w Ż. działała bez podstawy prawnej, ponieważ § 10 ust. 2, § 19 ust. 1 i 3 ani też § 23 ust. 1 Statutu Osiedla nie przyznają radzie miejskiej kompetencji do badania wniosku i rozpoznania wniosku o odwołanie Przewodniczącego Zarządu Osiedla - do czego - zgodnie z powołanymi przepisami - uprawniona jest wyłącznie Rada Osiedla. Odwołano się również do treści art. 35 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, że zgodnie z art. 35 ust. 3 statut jednostki pomocniczej musi określać m.in. zasady i tryb wyboru oraz organizację i zadania jednostek pomocniczych. Przepisy te nie dają radzie miejskiej podstawy do weryfikowania wniosku o odwołanie organów jednostek pomocniczych ani Przewodniczącego Zarządu Osiedla. Po podjęciu stosownej uchwały w tym przedmiocie (uchwała z dnia 23 maja 2018r. nr[...]) Rada Miejska w Ż. zaskarżyła opisane wyżej rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i powołując się na art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm, dalej jako p.p.s.a.) wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego obejmujące: - naruszenie § 19 ust. 3 oraz § 23 ust. 1 Statutu Osiedla poprzez przyjęcie, że przepisy te nie dają podstaw prawnych do rozpatrzenie Radzie Miejskiej w Ż. wniosku o odwołanie Przewodniczącego Zarządu Osiedla W. w mieście Ż. - naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie że przedmiotowej uchwała Rady Miejskiej w Ż. jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z § 19 ust. 3 Statutu Osiedla, wniosek o odwołanie Przewodniczącego Zarządu Osiedla W. jest kierowany do Rady Miejskiej. Uprawnia on zatem radę do rozpatrzenia tego wniosku tj. uznania go zasadny lub niezasadny. W ocenie Rady Miejskiej w Ż. w przypadku złożenia wniosku o odwołanie Przewodniczącego Zarządu Osiedla organ kontrolny nad osiedlem może więc taki wniosek ocenić czy jest słuszny czy niesłuszny i usprawiedliwiony, mimo że wybór i odwołanie przewodniczącego należy do wyłącznej kompetencji Rady Osiedla. Tym samym rada miejska, jako organ kontrolny i nadzorczy nad Osiedlem może kontrolować również to, czy Przewodniczący Zarządu Osiedla w sposób należyty wykonywał swoje obowiązki i czy wniosek o jego odwołanie jest uzasadniony. Wynikiem kontroli takiego wniosku jest uchwała organu kolegialnego wyrażająca swoje stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że w omawianym przypadku uznał, że treść uzasadnienia wniosku o odwołanie z funkcji Pana T. D. nie zawiera treści, które wskazywałyby na rażące naruszenie przepisów zawartych w Statucie Osiedla i z tych względów rozpatrzyła wniosek negatywnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr [...] stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o odwołanie z pełnionej funkcji Przewodniczącego Zarządu Osiedla W. w mieście Ż.. Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu. Rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017r., poz. 1875 ze zm.), dalej w skrócie jako: "u.s.g."). W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 26 kwietnia 2018 r. zostało doręczone w dniu 27 kwietnia 2018r. (vide: urzędowe poświadczenie przedłożenia – k. 21 akt sądowych), a skarga Gminy Ż. została nadana do Sądu za pośrednictwem Wojewody w dniu 25 maja 2018 r. (vide: data nadania w urzędzie pocztowym – pieczątka na kopercie znajdującej się w aktach sądowych – k. 7). Stwierdzić ponadto należy, że Wojewoda zachował 30 - dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g, od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rada Miejskiej w Ż. została doręczona organowi nadzoru w dniu 30 marca 2018 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 26 kwietnia 2018 r. Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy (zob. art. 134 § 1 p.p.s.a.) wskazać należy, że zaskarżony akt nadzory jest zgodny z prawem. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] stwierdził, że podejmując powyższą uchwałę Rada Miejska w Ż. działała bez podstawy prawnej, ponieważ § 10 ust. 2, § 19 ust. 1 i 3 ani też § 23 ust. 1 Statutu Osiedla nie przyznają radzie miejskiej kompetencji do badania wniosku i rozpoznania wniosku o odwołanie Przewodniczącego Zarządu Osiedla. Należy w tym miejscu podkreślić, że w art. 35 ust. 1 u.s.g. ustawodawca zawarł upoważnienie dla rady gminy do określenia w statucie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Taką jednostką pomocniczą jest m.in. osiedle, a tworzy je rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 u.s.g.). Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g. 3. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Co oczywiste, statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i zasady działania jednostki pomocniczej, w tym jej organów. O charakterze prawnym statutu jednostki pomocniczej w sposób jednoznaczny przesądza przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla organów gminy do wydawania aktów prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Nie ulega więc wątpliwości, że statut jednostki pomocniczej (w niniejszej sprawie osiedla) jest aktem prawa miejscowego i jako taki stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy; wiąże jej organy i może być podstawą działania tych organów. Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że zgodnie z § 6 ust. 1 Statutu Osiedla organami osiedla są Rada Osiedla i Zarząd Osiedla liczący 5 osób, w skład którego wchodzi Przewodniczący Zarządu i jego Zastępca. Wynika z tego, że Przewodniczący Zarządu Osiedla nie jest organem Osiedla, wchodzi natomiast w jego skład. Zasady i tryb odwoływania organów Osiedla został uregulowany w § 19 Statutu Osiedla. Z kolei w § 10 Statutu uregulowano sposób wyboru, odwołania i rezygnacji z pełnionej funkcji Przewodniczącego Zarządu Osiedla. Zgodnie z § 10 ust. 2 odwołanie Przewodniczącego Zarządu następuje na pisemny wniosek co najmniej ¼ statutowego składu Rady Osiedla, w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów statutowego składu Rady. Podjęcie przez Radę Osiedla ww. uchwały wymaga wcześniejszego wysłuchania Przewodniczącego (§ 10 ust.3). W myśl § 10 ust. 7 głosowanie nad odwołaniem przeprowadza komisja skrutacyjna. Przepisy § 17-20 Statutu Osiedla stosuje odpowiednio, z tym, że karty do głosowania oraz urna wyborcza są oznaczone nadrukiem " Rada Osiedla W.o" jako organ uprawniony do ich wyboru lub odwołania. Przepisy § 17-20 Statutu Osiedla regulują tryb wyboru Rady Osiedla. Z powyższego wynika, że Statut Osiedla zawiera odrębne przepisy regulujące tryb odwołania organów Osiedla i tryb odwołania Przewodniczącego Zarządu Osiedla. Skarżąca Gmina powołując się na § 19 ust. 3 Statutu Osiedla wskazuje w skardze, że skoro wniosek o odwołanie Przewodniczącego Zarządu Osiedla W. kierowany był Rady Miejskiej, uprawniało to zatem Radę do rozpatrzenia tego wniosku tj. uznania go zasadny lub niezasadny. W ocenie Rady Miejskiej w Ż. w przypadku złożenia wniosku o odwołanie Przewodniczącego Zarządu Osiedla organ kontrolny nad osiedlem może więc taki wniosek ocenić czy jest słuszny czy niesłuszny i usprawiedliwiony, mimo że wybór i odwołanie przewodniczącego należy do wyłącznej kompetencji Rady Osiedla. Odnosząc się do powyższego Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że skarżąca sama sobie zaprzecza twierdząc, że ma kompetencje do oceny zasadności wniosku o odwołanie Przewodniczącego Zarządu Osiedla, po czym dalej stwierdza, że jego odwołanie należy do wyłącznej kompetencji Rady Osiedla. Idąc dalej, zgodnie § 19 ust. 3 Statutu Osiedla wniosek o odwołanie kierowany jest do Rady Miejskiej i powinien zawierać uzasadnienie, wnioskom bez uzasadnienia nie nadaje się biegu. W tym miejscu należy przypomnieć, że ww. przepis ma odpowiednie zastosowanie w sprawie odwołania Przewodniczącego Zarządu Osiedla. Jeżeli zatem organem właściwym do odwołania Przewodniczącego Zarządu Osiedla jest Rada Osiedla ( § 10 ust. 2 ), to zgodnie z § 19 ust. 3 w związku z § 10 ust. 7 Statutu Osiedla po wpłynięciu wniosku o jego odwołanie Rada Miejskiej w Ż., po stwierdzeniu, że zawiera on uzasadnienie, powinna była przekazać go organowi właściwemu do jego merytorycznej oceny tj. do Rady Osiedla, a nadto podjąć przewidziane w § 19 czynności związane z koniecznością przeprowadzenia procedury odwołania. Tym samym nie można było prezentowanego przez skarżącą w powyższej kwestii stanowiska uznać za zasadne. Sposób działania Rady Miejskiej w Ż. spowodował, że Rada Osiedla została pozbawiona możliwości oceny zasadności złożonego wniosku, pomimo przyznanych jej w tym zakresie w przepisach Statutu Osiedla wyłącznych kompetencji. Możliwości oceny słuszności przedmiotowego wniosku przez Radę Miejską w Ż. nie można wywodzić również z § 23 ust. 1 Statutu Osiedla, w myśl którego Rada Miejska i Burmistrz sprawują nadzór nad działalnością organów Osiedla na podstawie kryterium zgodności z prawem. Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w tym zakresie przez Wojewodę [...] wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i odpowiedzi na skargę. Najpierw należy przypomnieć, że Przewodniczący Zarządu Osiedla nie jest jego organem, zaś w ww. przepisie mowa jest wyłącznie o organach Osiedla. Nadto, z ogólnego uprawnienia rady miejskiej do nadzoru nad organami Osiedla nie można wyinterpretować uprawnienia do decydowania o tym jakie sprawy mogą być w ogóle przedstawione pod głosowanie organom Osiedla, ponieważ kwestia uprawnień tych organów została uregulowana w Statucie Osiedla. Zasady i tryb odwoływania Przewodniczącego Zarządu Osiedla zostały zaś szczegółowo uregulowane w odrębnych przepisach, a zatem dokonanie oceny wniosku o jego odwołanie z ich pominięciem stanowiło istotne naruszenie prawa. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 91 u.s.g. jest niezasadny. Podjęta uchwała jest bowiem sprzeczna z prawem. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżony akt nadzoru narusza prawo (zob.: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku