III SA/Gd 403/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 grudnia 2021 r. Nr XXX/521/2021 w sprawie określenia wysokości miesięcznych diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy w Chojnicach, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), w dniu 29 grudnia 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXX/521/2021 w sprawie określenia wysokości miesięcznych diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych. Uchwała w § 7 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. i podlega ogłoszeniu poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Chojnicach oraz zamieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Asesor Prokuratury Rejonowej w Chojnicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm., dalej: u.o.a.n.), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji na podstawie przepisów u.o.a.n. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chojnice wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, lecz ma charakter wewnętrzny – reguluje kwestie organizacji gminy (jej adresatami są wyłącznie radni). Podkreślił, że brak publikacji w dzienniku urzędowym tego rodzaju uchwał wynikał z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska organów nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Skład orzekający podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do zwrotu kosztów podróży w ściśle określonej wysokości. Nie zasługuje na akceptację pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem o charakterze wewnętrznym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że akty prawa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Zaznaczyć także należy, że uchwała w sprawie ustalenia określenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny o charakterze generalnym. Podkreślić także należy, że aczkolwiek powołana przez organ ocena była w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażana, to jednak nie miała ona charakteru dominującego i zasadniczo w orzecznictwie wyrażany jest pogląd przeciwny, zgodnie z którym uchwała w sprawie wysokości diet przysługujących radnym gminy uznawana jest za akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1132/22, z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. sygn. akt II SA/Bd 1182/22, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 682/23, z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 631/23). Przepis art. 2 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z tego względu wadliwe są postanowienia § 7 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którymi uchwała ta podlega ogłoszeniu poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Chojnicach oraz zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Należy także zauważyć, że postanowienie § 7 uchwały o jej wejściu w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r. narusza również normę art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Stwierdzić należy, że wada ocenianej uchwały, polegająca na braku określenia obowiązku jej publikacji w dzienniku urzędowym sprawia, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.