III SA/Gd 379/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 23 lutego 2022 r., nr XLVIII/317/2022 w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Prabutach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 23 lutego 2022 r. Rada Miejska w Prabutach, działając na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej "u.s.g.") w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U.poz.1974), podjęła uchwałę nr XLVIII/317/2022 w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Prabutach. Uchwała ta w przepisach §1 - § 6 ustala wysokość i zasady przyznawania diet radnym Rady Miejskiej w Prabutach, w § 7 - § 8 określa zasady zwrotu kosztów podróży służbowych, w § 9 powierza wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy , w § 10 stanowi , że traci moc uchwała Rady Miejskiej w Prabutach nr XLVII/301/2022 z dnia 26 stycznia 2022 r. w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Miejskiej w Prabutach. Przepis § 11 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy w Kwidzynie wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U.2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."), poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 u.o.a.n. , poprzez brak zachowania odpowiedniego vacatio legis. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że kwestionowaną uchwałą Rada Miejska w Prabutach ustaliła wysokość diet i zasady zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Prabutach. W § 11 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie w dniu podjęcia. Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że aktem prawa miejscowego jest akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nadto zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Zdaniem Prokuratora do aktów prawa miejscowego należy zaliczyć uchwały dotyczące ustalania wysokości diet radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych. Uchwały takie zawierają normy abstrakcyjne , bowiem diety i koszty podróży mają charakter powtarzalny. Mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy obywatel RP i obywatel Unii Europejskiej ( spełniający określone kryteria), czyli potencjalni kandydaci na radnego. Określenie adresatów poprzez wskazanie ich pewnej kategorii , a nie w sposób zindywidualizowany, sprawia, że uchwała ma charakter generalny. Chociaż uchwała dotyczy radnych, to ograniczenie to nie ma trwałego charakteru z uwagi na zmienność osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ta ma charakter normatywny , bowiem zawiera przepisy, na podstawie których jej adresaci uzyskują uprawnienie do diety i zwrotu kosztów podróży. Zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymogów należytej publikacji aktu prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa , powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Konsekwencją naruszenia wskazanych przepisów było naruszenie art. 4 ust.1 u.o.a.n., poprzez brak zachowania odpowiedniego vacatio legis. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w jego ocenie prawidłowa była dotychczasowa praktyka , zgodnie z którą tego rodzaju akty, jak zaskarżony, traktowane były jako akty kierownictwa wewnętrznego. Mając jednak na uwadze aktualne orzecznictwo w tej sprawie Rada Miejska postanowiła wprowadzić tę uchwałę jako akt prawa miejscowego. Jednakże pismem z dnia 17 lutego 2022 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przytoczonej uchwały. Z tego względu Rada, w dniu 23 lutego 2022 r., podjęła nową uchwałę, obecnie zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie, która od poprzedniej, styczniowej uchwały różniła się jedynie dniem wejścia w życie – był to dzień jej podjęcia. Obecnie we wniesionej skardze Prokurator powołuje się na orzeczenia sądów administracyjnych , zgodnie z którymi materia objęta przedmiotową uchwałą jest prawem miejscowym , gdyż jej adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnych ich kategorii , a nie w sposób zindywidualizowany. W ocenie organu ze stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Zaskarżona uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, które byłyby skierowane do osób znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy. Do odpowiedzi na skargę dołączono uchwałę Nr XLVII/301/2022 Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 26 stycznia 2022 roku w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Prabutach oraz zawiadomienie Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 17 lutego 2022 r. , dokonane przez Wojewodę Pomorskiego, o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w uchwały z dnia 26 stycznia 2022 r., z uwagi na zawarcie w § 11 uchwały postanowienia, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, mimo że nie jest to akt prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/22 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, dostępne jw.), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości , że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 11 uchwały określono , że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. ( akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że Rada Miejska w Prabutach podjęła zaskarżoną uchwałę na skutek powzięcia wiedzy, że organ nadzoru – Wojewoda Pomorski – stoi na stanowisku , że tego typu uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Sąd, zgodnie z treścią przywołanego powyżej art. 134 p.p.s.a. , rozstrzyga w granicach danej sprawy, czyli dokonuje oceny legalności jedynie zaskarżonej skargą uchwały z dnia 23 lutego 2022 r., nie zaś uchwały z dnia 26 stycznia 2022 r. czy też jakichkolwiek działań organu nadzoru, dotyczących uchwały z dnia 26 stycznia 2022 r. Wymaga zaakcentowania, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. W niniejszej sprawie formalny i obligatoryjny wymóg właściwej publikacji zaskarżonej uchwały nie został spełniony. Ponadto zachowanie obowiązującego trybu promulgacji obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ). W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska organu, że przedmiotowa uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Podnieść należy, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyrokach z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4382/21, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) ). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Ponownie podkreślić należy, że zaskarżona uchwała ma charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale osoby, będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w toku kadencji. Diety radnych wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.