III SA/Gd 368/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę Rady Gminy Kobylnica z dnia 25 listopada 2021 r., nr XLI/374/2021 w sprawie ustalenia diety w formie ryczałtu miesięcznego dla Przewodniczącego Rady Gminy Kobylnica stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 25 listopada 2021 r. Rada Gminy Kobylnica, działając na podstawie art. 25 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g.") , rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U.poz.1974) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2021 r., poz.1834), podjęła uchwałę nr XLI/374/21 w sprawie ustalenia diety w formie ryczałtu miesięcznego dla Przewodniczącego Rady Gminy Kobylnica. Uchwała ta w §1 stanowi, że ustala się dietę w formie ryczałtu miesięcznego dla Przewodniczącego Rady Gminy Kobylnica w kwocie 2.147,30 zł, w § 2 – że traci moc uchwała nr I/2/2018 Rady Gminy Kobylnica z dnia 22 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia diety w formie ryczałtu miesięcznego dla Przewodniczącego Rady Gminy Kobylnica, w § 3 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Kobylnica. Uchwała w § 4 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalenia wysokości diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r. Prokurator wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa, tj. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U.2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."), polegające na niezastosowaniu tego przepisu, przejawiające się zaniechaniem ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że kwestionowaną uchwałą Rada Gminy Kobylnica ustaliła dietę Przewodniczącego Rady Gminy Kobylnica. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wysokość diet uzależniona jest od liczby mieszkańców w gminie, przy czym nie może przekroczyć 2,4-krotości kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sterze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g.).Nadto z treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Aktem prawa miejscowego jest przy tym akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zdaniem Prokuratora do aktów prawa miejscowego należy zaliczyć również uchwały dotyczące ustalania wysokości diet radnych, podjętych w trybie art. 25 ust. 4 u.s.g. W tym zakresie podniósł, że uchwały te skierowane są do nieokreślonej liczby odbiorców, którymi są osoby będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w ciągu kadencji. Po drugie, opisują w sposób abstrakcyjny okoliczności, które muszą zostać spełnione, aby dieta w określonej wysokości została wypłacona. Wysokość diety jest bowiem uzależniona od zajmowanego stanowiska, przy czym stanowiska nie mają określonych kadencji i w ciągu kadencji rady gminy mogą następować na nich personalne zmiany. Powyższe wskazuje, że Rada Gminy Kobylnica, uchwalając w dniu 25 listopada 2021r. wysokość diet dla Przewodniczącego Rady Gminy Kobylnica, poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego naruszyła art. 13 pkt 2 u.o.a.n., co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Rada Gminy Kobylnica, działająca przez Wójta Gminy Kobylnica, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. W przekonaniu organu o generalności norm zawartych w kwestionowanej uchwale nie może decydować okoliczność, że potencjalnie każdy mieszkaniec gminy może być przewodniczącym jej organu stanowiącego. Uchwała została skierowana do jednego adresata – przewodniczącego rady - który , aby objąć funkcję, musi uzyskać pozytywny wynik w dwóch głosowaniach: pierwszym - z udziałem uprawnionych mieszkańców gminy i drugim - prowadzonym z udziałem ściśle ograniczonego kręgu osób, jakimi są radni. Uchwała nie dotyczy nawet wszystkich radnych, a wyłącznie jednego – przewodniczącego. Organ zauważył również, że definicja aktu prawa miejscowego, zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego" – odnosi się do "obszaru działania" , nie zaś "wspólnoty samorządowej". Trudno uznać, zdaniem organu, by tego rodzaju uchwała, jak zaskarżona , stanowiła normę generalną i abstrakcyjną dla osoby zamieszkałej poza gminą , która chwilowo przebywa na jej obszarze bądź posiada nieruchomość na obszarze gminy i przez to dotyczą jej postanowienia prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, prawo wybieralności ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego osoba mająca prawo wybierania tych organów. Z kolei czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy ma obywatel polski, obywatel Unii Europejskiej, niebędący obywatelem polskim , obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze gminy. Norma z art. 25 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym mogłaby mieć więc teoretycznie ( czemu organ zaprzecza) generalny i abstrakcyjny charakter wyłącznie wobec członków wspólnoty samorządowej, a nie "wobec obszaru" gminy. W ocenie organu przepisy wydane w oparciu o art. 25 ust.4 u.s.g. mają charakter wyłącznie wewnętrzny. Nadto dany akt jest aktem powszechnie obowiązującym, jeżeli skierowany jest do podmiotów znajdujących się poza strukturami administracji publicznej. W niniejszej sprawie przewodniczący rady jest podmiotem funkcjonującym w strukturach administracji publicznej i w pewnym stopniu jest zależny od rady gminy, która dokonuje jego wyboru i w każdej chwili może go odwołać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Sąd nie podziela argumentacji , zawartej w odpowiedzi na skargę, prowadzącej do przyjętej przez organ oceny, że zaskarżona uchwała ma charakter wyłącznie wewnętrzny i nie jest aktem prawa miejscowego. Wbrew przekonaniu organu art. 87 ust.2 Konstytucji RP nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, lecz określa jeden z rodzajów źródeł powszechnie obowiązującego prawa RP. Stwierdzić trzeba, że legalnej definicji aktu prawa miejscowego nie sformułowano w żadnym akcie prawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający pogląd ten podziela, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17 , z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, wyroki WSA: w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11, we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 213/22, w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA") . Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, publ. CBOSA), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji przewodniczącego rady, przepisy te stały się generalnymi. Nie ma przy tym znaczenia, co akcentuje organ, że objęcie funkcji przewodniczącego rady wymaga uzyskania pozytywnego wyniku w dwóch głosowaniach. Taka procedura dotyczy każdej osoby, kandydującej na radnego , a następnie na przewodniczącego rady. Nie ulega również wątpliwości , że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska organu, że przedmiotowa uchwała ma charakter jedynie wewnętrzny. Podnieść należy, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyrokach z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4382/21, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 4 uchwały określono , że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. ( akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ), jest istotnym naruszeniem prawa. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Ponadto zachowanie obowiązującego trybu promulgacji aktu prawa miejscowego służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Ten wymóg w niniejszej sprawie nie został spełniony. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia prawa, z przedstawionych wcześniej względów, mają charakter istotny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Na marginesie nadmienić należy, że dieta radnego , czyli także przewodniczącego rady, ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu ( np. z tytułu pomniejszonego wynagrodzenia za pracę). Nie jest wykluczone ustalenie wysokości diety w formie ryczałtu, jednak zasady ustalania wysokości diety powinny przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego – a w tym przypadku przewodniczącego rady - obowiązków. W innym przypadku dieta przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, co jest zaprzeczeniem jej rekompensacyjnego charakteru ( patrz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r. , sygn. akt III OSK 2602/21, publ. CBOSA).