III SA/Gd 356/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę Rady Gminy Główczyce z dnia 23 czerwca 2022 r., nr XL/346/22 w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania diet dla radnych Rady Gminy Główczyce stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 23 czerwca 2022 r. Rada Gminy Główczyce, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm., dalej "u.s.g.") oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U.poz.1974), podjęła uchwałę nr XL/346/22 w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania diet dla radnych Rady Gminy Główczyce. Uchwała ta w przepisach §1 - § 3 ustala wysokość i zasady przyznawania diet radnym Rady Gminy Główczyce, w § 4 określa, że wysokość diet ma zastosowanie od dnia 1 lipca 2022 r., w § 5 stanowi , że traci moc uchwała nr XXXV/294/21 Rady Gminy Główczyce z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania diety dla radnych Rady Gminy Główczyce, w § 6 powierza wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Główczyce. Uchwała w § 7 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy w Słupsku wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa, tj. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U.2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."), polegające na niezastosowaniu tego przepisu, przejawiające się zaniechaniem ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że kwestionowaną uchwałą Rada Gminy Główczyce uchwaliła stawki oraz zasady przyznawania diet radnym Gminy Główczyce. W § 4 i 7 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie w dniu podjęcia z mocą od dnia 1 lipca 2022r. Uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Prokurator podał, że zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wysokość diet uzależniona jest od liczby mieszkańców w gminie, przy czym nie może przekroczyć 2,4-krotości kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sterze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g.). Nadto z treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Aktem prawa miejscowego jest przy tym akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zdaniem Prokuratora do aktów prawa miejscowego należy zaliczyć również uchwały dotyczące ustalania wysokości diet radnych, podjętych w trybie art. 25 ust. 4 u.s.g. W tym zakresie podniósł, że uchwały te skierowane są do nieokreślonej liczby odbiorców, którymi są osoby będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w ciągu kadencji. Po drugie, opisują w sposób abstrakcyjny okoliczności, które muszą zostać spełnione, aby dieta w określonej wysokości została wypłacona. Wysokość diety jest bowiem uzależniona od zajmowanego stanowiska, przy czym stanowiska nie mają określonych kadencji i w ciągu kadencji rady gminy mogą następować na nich personalne zmiany. Powyższe wskazuje, że Rada Gminy Główczyce, uchwalając w dniu 23 czerwca 2022r. wysokość diet dla radnych Rady Gminy Główczyce, poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego naruszyła art. 13 pkt 2 u.o.a.n., co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Rada Gminy Główczyce, działająca przez Wójta, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, mimo że uchwała jest aktem normatywnym, nie może być ona zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego, a jedynie jako akt o charakterze wewnętrznym. Art. 13 u.o.a.n. zawiera zamknięty katalog aktów prawnych, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wśród nich, w punkcie 2, wymienione są akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Warunkiem koniecznym do uznania aktu prawa miejscowego za źródło prawa powszechnie obowiązującego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji, jest istnienie co najmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie przez wymienienie z nazwy. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w konkretnej sytuacji. Według organu uchwała Rady Gminy Główczyce, dotycząca diet radnych nie spełnia żadnego z powyższych kryteriów. Z uwagi na brak norm, które byłyby skierowane do nieokreślonej grupy adresatów znajdujących się na zewnątrz administracji i nadających się do wielokrotnego zastosowania, jest to typowy akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Przepisy uchwały dotyczą tylko radnych i regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich mandatu (diet dla radnych). Adresatem wskazanego aktu nie jest społeczność lokalna Gminy. Uchwała nie ma żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, ponieważ reguluje sprawy z zakresu stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej organu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/22 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, dostępne jw.), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości , że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. ( akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wymaga zaakcentowania, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. W niniejszej sprawie formalny i obligatoryjny wymóg właściwej publikacji zaskarżonej uchwały nie został spełniony. Ponadto zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ). W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska organu, że przedmiotowa uchwała, choć jest aktem normatywnym, jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Podnieść należy, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyrokach z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4382/21, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) ). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Ponownie podkreślić należy, że zaskarżona uchwała ma charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale osoby, będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w toku kadencji. Diety radnych wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.