III SA/Gd 344/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant: Specjalista Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVI/638/17 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Słupsku oraz zasad zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym Rady Miejskiej w Słupsku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uchwałą z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVI/638/17 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Słupsku oraz zasad zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym Rady Miejskiej w Słupsku, Rada Miejska w Słupsku ustaliła wysokość należnych radnym diet i zasady ich wypłacania oraz określiła sposób wyliczenia i zasady wypłat zwrotu kosztów podróży radnym. W § 8 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Brak w uchwale wskazania dotyczącego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator Okręgowy w Słupsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższa uchwałę. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2017, poz. 1875) – dalej "u.s.g." oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523) – dalej "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, choć ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi ona akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołane w zarzucie podstawy prawne. W uchwale określono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., pomijając kwestię publikacji, co skutkowało zaniechaniem jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Słupsku wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. zawierający ustawowe upoważnienie do określenia zasad przyznawania diet radnego nie stanowi, że uchwały w tym przedmiocie stanowią akty prawa miejscowego. Nie istnieje także żaden przepis szczególny, zgodnie z którym uchwała tego rodzaju miałaby podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Orzecznictwo na którym opierał się Prokurator wnosząc skargę, dotyczyło diet sołtysów. Uchwała w sprawie diet sołtysów nie odnosi się natomiast do członków organu gminy, którego działalność jest jawna i podlega regulacjom zawartym w statucie gminy. O ile uchwała w sprawie diet sołtysów nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, gdyż kierowana jest do osób pozostających poza struktura administracji, to trudno uznać za takich adresatów radnych, członków rady gminy, organu samorządu terytorialnego uczestniczącego w sprawowaniu władzy publicznej. Prawo do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych przysługuje radnym z mocy art. 24 ust. 4 u.s.g. zaś sołtysowi taka gwarancja nie przysługuje i to od rady gminy wyłącznie zależy, czy sołtys prawo takie uzyska. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie zawiera przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie stanowi prawa miejscowego. Przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się tylko do radnych, zaś przepisy prawa miejscowego powinny odnosić się do każdego mieszkańca Miasta Słupska. Jedynym ograniczeniem tego rodzaju przepisów jest zasięg terytorialny. Normy zawarte w uchwale nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego, lecz jedynie wewnętrzny – ograniczający jej stosowanie do osób sprawujących mandat radnego Rady Miejskiej w Słupsku. W przypadku stwierdzenia przez Sąd, iż zaskarżona uchwała stanowi jednak akt prawa miejscowego, organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a., że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Skoro bowiem warunkiem koniecznym obowiązywania aktu prawa miejscowego jest jego publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to zaniechanie publikacji spowodowało, że akt ten nigdy nie wszedł do porządku prawnego. Ponadto, przedmiotowa uchwała została uchylona z dniem wejścia w życie nowej, zastępującej ją regulacji – uchwały Rady Miejskiej w Słupsku nr LX/877/23 z dnia 28 czerwca 2023 r. Zbędne i bezprzedmiotowe jest, zdaniem organu, dokonywanie kontroli legalności uchwały przez sąd administracyjny. Na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. pełnomocnik organu wskazał na to, że uchwała Rady Miejskiej w Słupsku nr LX/877/23 z dnia 28 czerwca 2023 r., uwzględniająca stanowisko Prokuratora i przewidująca publikację aktu w dzienniku urzędowym została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Pomorskiego, który stwierdził jej nieważność w tym zakresie, a zatem stanowiska dwóch organów nadzoru pozostają z sobą w sprzeczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 1 p.p.s.a. statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19). Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających także charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Adresatów uchwały różnicuje się w uchwale w zakresie wysokości należnej diety w zależności od zajmowanego w radzie stanowiska. Zaskarżona uchwała nie jest jednak aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Podkreślić należy, że orzecznictwo NSA dotyczące charakteru prawa miejscowego uchwał w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży nie dotyczy, jak twierdzi organ, wyłącznie spraw diet sołtysów. Przeciwnie, aktualne orzecznictwo NSA dotyczy sytuacji prawnej radnych i wyrażany jest w nim jednolicie pogląd o tym, że uchwały oparte na art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2602/21, wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2472/21, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21). Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść z życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady ocenianej uchwały polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia) bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd administracyjny posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały czyli orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu. Dlatego nawet uchylenie, czy zmiana uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, wywołanego skargą na tę uchwałę. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.