III SA/Gd 330/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak,, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Asystent Sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi T.A i R. A. na decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 8 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 8 października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 8, 24 oraz z art. 273 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), zwanej dalej: "P.w.", oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), dalej: "rozporządzenie", Burmistrz Gminy [...] ustalił T. i R. A. opłatę roczną za 2018 r. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w T., gmina Ż., objętej księgą wieczystą nr [...] w wysokości 4.355,12 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że reklamacja T. i R. A. na informację Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia 11 września 2019 r. ustalającą wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji w pierwotnej wysokości 9.594 zł. zasługiwała na uwzględnienie. Organ wskazał, że należąca do T. i R. A. nieruchomość jest zabudowana parkingiem oraz budynkiem produkcyjnym o łącznej powierzchni 14.517 m2, co stanowi 75,66% powierzchni nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej. W stanie faktycznym spełnione zostały zatem przesłanki do pobrania opłaty, o której mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w. Jak bowiem stanowi art. 272 ust. 8 ww. ustawy, opłata ustalona w niniejszej decyzji stanowi iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Jednostkowe stawki opłaty, zgodnie z § 9 rozporządzenia wynoszą: 1) bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem - 0,50 zł za 1 m2 na 1 rok; 2) z urządzeniami do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych o pojemności: a) do 10% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem- 0,30 zł za 1 m2 na 1 rok, b) od 10 do 30% odpływu rocznego z obszarów uszczelnionych trwale związanych z gruntem- 0,15.zł za 1 m2 na 1 rok, c) powyżej 30% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem- 0,05 zł za 1 m2 na 1 rok. Wobec tego, wysokość opłaty dla T. i R. A. z tytułu usług wodnych za kwartał 2018 r. stanowi iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach, tj. (0,30 zł/m2 x 14.517 za 1 m2 na rok) x 0,25 opłaty rok = 1 088,78 zł. W konsekwencji opłata roczna za 2018 r. wynosi 4.355,12 zł. T. i R. A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 8 października 2019 r. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie przepisów: 1) art. 269 ust. 1 pkt. 1 P.w. poprzez przyjęcie, że w razie zabudowy / uszczelnienia powierzchni gruntu / nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m2 przez wyłączenie więcej niż 70% jej powierzchni z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nie ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej od właścicieli nieruchomości pobiera się opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej od całej powierzchni zabudowy / uszczelnienia powierzchni gruntu, a nie tylko od nadwyżki powierzchni przekraczającej zwolnione od opłat 70% powierzchni biologicznie czynnej, w tym przypadku stanowiącej nie 75,66%, lecz tylko 5,66% powierzchni uszczelnionej, 2) art. 272 ust. 8 P.w. poprzez przyjęcie, że w przypadku nieruchomości z urządzeniami do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem o pojemności od 10 do 30% odpływu rocznego pobiera się jednostkowe opłaty nie w wysokości 0,15 zł za 1 m2 na rok, lecz w wysokości 0,30 zł za 1 m2 za rok oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu administracji publicznej z treścią zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że zabudowa - uszczelnienie powierzchni gruntu powodująca wyłączenie z niej więcej niż 70% powierzchni biologicznie czynnej nastąpiła przed 2018 r., podczas gdy wszystkie parkingi i drogi utwardzone o łącznej powierzchni ponad 5,66% powierzchni uszczelnionej wokół budynku przemysłowego były wykonywane w 2019 r. i to w części nawet w II jego półroczu, co wyłącza możliwość wymierzenia opłaty retencyjnej nie tylko za 2018 r. ale i za 2019 r. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w razie wyłączenia na nieruchomości o powierzchni ponad 3.500 m2 z powierzchni biologicznie czynnej więcej niż 70% powierzchni nieruchomości opłatę retencyjną nalicza się nie od całej powierzchni zabudowy, tzw. powierzchni uszczelnionej, lecz tylko od nadwyżki ponad 70% tej powierzchni, gdyż nie nalicza się takich opłat przy pozostawieniu na tego rodzaju nieruchomości 30% powierzchni biologicznie czynnej. W tym przypadku naliczono opłatę od 75,66% jej powierzchni zamiast od 5,66%, co ma istotny wpływ na wysokość opłaty. Poza tym umknęło uwadze organu, że na nieruchomościach z urządzeniami do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych o pojemności od 10 do 30% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych jednostkowa stawka opłaty wynosi nie 0,30 zł za 1 m2 za rok, lecz tylko 0.15 zł za 1 m2 za rok. W tym stanie rzeczy skoro ustalenie rocznej opłaty retencyjnej nastąpiło nie tylko w nieprawidłowo obliczonej wysokości ale i za rok obrachunkowy, w którym nie nastąpiło jeszcze wyłączenie z ogólnej powierzchni nieruchomości ponad 70% powierzchni uszczelnionej, ponieważ w 2018 r. nie było jeszcze urządzonych parkingów. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł alternatywnie o odrzucenie bądź oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325), dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 270 ust. 7 P.w. stanowi, że wysokość opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej zależy odpowiednio od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowania kompensacji retencyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom określonym w powyższym przepisie, w stopniu pozwalającym na ocenę prawidłowości ustalenia opłaty w oparciu o kryteria zawarte w powołanym przepisie art. 270 ust. 7 P.w. Uzasadnienie to nie wyjaśnia bowiem w żaden sposób dlaczego zastosowano stawkę 0,30 zł. za m² utraconej powierzchni biologicznie czynnej, skoro zarówno ustawa jak i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) przewiduje zróżnicowane stawki opłat w zależności od pojemności znajdujących się na nieruchomości urządzeń do retencjonowania wody (kompensacja retencyjna). Brak jest w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia dlaczego przyjęto stawkę właściwą dla terenu z urządzeniami do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych o pojemności do 10% odpływu rocznego. W decyzji nie ma informacji nie tylko o pojemności ale w ogóle o istnieniu urządzeń, od których uzależniona jest stawka opłaty. Nie jest rzeczą sądu rozpatrującego skargę rozważanie, czy znajdujące się w aktach rysunki, zdjęcia, czy pozwolenie wodnoprawne zawierają informacje o jakichkolwiek urządzeniach retencyjnych. To organ administracji winien wskazać te urządzenia i określić ich pojemność w uzasadnieniu decyzji. Decyzja nie zawiera też określenia, kiedy doszło do ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej (uszczelnienia terenu). Z dokonanego decyzją rozstrzygnięcia wynika, że przyjęto, iż istniejący obecnie stan trwa już od początku 2018 r. – gdyż opłatę ustalono za cały 2018 r. Brak jest jednak w jej uzasadnieniu wskazania przyczyn przyjęcia takiego założenia. Braki powyższe wskazują także na to, że nie zostało przeprowadzone przez Burmistrza Gminy [...] postępowanie dowodowe zgodne z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenie, że reklamacja skarżących zasługiwała na uwzględnienie trudno zrozumieć, skoro skarżący w reklamacji wskazywali, iż należna opłata winna wynosić 543 zł, zaś organ w zaskarżonej decyzji ustalił ją na kwotę 4.355,12 zł. Nie można podzielić podniesionego w skardze oraz w reklamacji poglądu skarżących co do tego, że należna opłata powinna zostać naliczona w oparciu o powierzchnię gruntu wyłączonego z powierzchni biologicznie czynnej przekraczającą 70% powierzchni całkowitej. Taką interpretację wyklucza brzmienie art. 270 ust. 7 P.w., który uzależnia wysokość opłaty od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej. Chodzi tu zatem o całą powierzchnię uszczelnioną, a nie tylko o jej część przekraczającą 70% całej powierzchni nieruchomości. Stwierdzić należy ponadto, że celem regulacji art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w. jest zapobieganie nadmiernemu zabudowywaniu powierzchni gruntów. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby opłaty miały być naliczane jedynie od powierzchni przekraczającej współczynnik 70%. Niewielka wysokość opłat nie stanowiłaby z pewnością bodźca, skutkującego ograniczeniem uszczelnienia gruntu do 70 % jego powierzchni. Uznając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.