III SA/Gd 317/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Miasta Puck z dnia 29 listopada 2021 r. Nr XLVI/5/2021 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania w pasie drogowym, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 10 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej słów: "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r."

Rada Miasta Puck, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ustawy z dnia 11 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), w dniu 29 listopada 2021 r. podjęła uchwałę Nr XLVI/5/2021 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania w pasie drogowym, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania. Uchwała w § 10 stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 10 grudnia 2021 r. pod pozycją 4775. Prokurator Rejonowy w Pucku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej zapisu § 10 - " z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022r." Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm., dalej: u.o.a.n.), poprzez wskazanie w § 10 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zapis § 10 uchwały budzi wątpliwości co do daty jej wejścia w życie. Z jednej strony uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, tj. od dnia 10 grudnia 2021 r., z drugiej zaś – obowiązuje od dnia 1 stycznia 2022 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Puck wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie wskazanym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie strony postępowania są zgodne, że § 10 zaskarżonej uchwały zawiera zapis, który w sposób istotny narusza prawo, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanej przez Prokuratora części. Przepis ten wskazuje bowiem dwie różne daty wejście w życie zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast art. 94 Konstytucji RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016, poz. 283, dalej: z.t.p.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w z.t.p. będzie miała charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały z.t.p. powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem z.t.p. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32). Sąd uznał, że zaskarżona uchwała, poprzez sposób sformułowania § 10, w sposób istotny narusza przepisy prawa. Zgodnie z § 143 z.t.p. do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m.in. w dziale I w rozdziałach 1–7 i w dziale II. Tym samym odpowiednie stosowanie do zaskarżonej uchwały mają przepisy zawarte w art. 44 i 45 z.t.p., zamieszczone w Rozdziale 6 Działu I. W myśl § 44 ust. 1 z.t.p. ustawa powinna wchodzić w życie w całości w jednym terminie. Jednocześnie w § 45 ust. 1 z.t.p. wskazano, że przepisowi o wejściu w życie ustawy można nadać brzmienie: 1) "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia"; 2) "Ustawa wchodzi w życie po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia"; 2a) "Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia"; 3) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia" albo "Ustawa wchodzi w życie ... dnia ... miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia"; 3a) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia"; 4) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ... (dzień oznaczony kalendarzowo)"; 5) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia"; 6) "Ustawa wchodzi w życie ... , z wyjątkiem art. ... , który wchodzi w życie ..."; 7) "Ustawa wchodzi w życie w terminie określonym w ustawie z dnia ... – ... (tytuł ustawy wprowadzającej) (Dz. U. ... )". Stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast § 10 zaskarżonej uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Taka treść wskazuje, że przepis ten zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia ( czyli od 25 grudnia 2021 r.), druga – uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 stycznia 2022 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność. W judykaturze wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej aktu są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Akt prawa powszechnie obowiązujący nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96, publ. OSNP/1197/1/8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., sygn. akt K 14/95, publ. OTK 1995 nr 2, poz. 12); wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 799/18, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 122/20 i z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 206/20). W związku z tym konieczne było stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu § 10 uchwały, w części dotyczącej słów: " z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022r.", co oznacza, że termin wejścia w życie uchwały należy określać przy zastosowaniu reguły podstawowej – 14 dni od daty publikacji Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.