III SA/Gd 315/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 listopada 2004 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu M. B. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego.

Uchwałą Nr [...] z dnia 24 listopada 2004r. Rada Miejska we W. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zaliczyła do kategorii dróg gminnych Gminy Miasta W. drogi określone w wykazie stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Pismem z dnia 20 marca 2018 r. M. B. wniósł do Rady Miejskiej we W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz wniosek o zmianę uchwały [...] z dnia 24 listopada 2004 r., która to zaliczyła do dróg gminnych drogi pod nr 133 P. Ś. – droga nr 111456G, a pod nr 134 B. N. – droga nr 111457G w J.G., które w zakresie działek nr [...] oraz [...]. W wezwaniu zarzucono, iż przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uchwałą z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr [...] Rada Miejska we W. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 21 marca 2018 r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę domagając się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 24 listopada 2004 r., nr [...] w zakresie w jakim zaliczyła ona do dróg gminnych drogi: nr 133 P. Ś. – droga nr 111456G oraz nr 134 B. N. – droga nr 111457G w J. G., w zakresie jakim nie stanowią one własności Gminy W. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W związku z tym powyższej uchwale zarzucił naruszenie art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżący w treści skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że dopóki miasto nie wykaże tytułu własności do nieruchomości dopóty nie będzie uprawnione do wydania uchwały o zaliczeniu tych działek do kategorii dróg gminnych. Podkreślił, iż ze względu na fakt, że ulice P. Ś. oraz B. N. nie przebiegają przez nieruchomości stanowiące własność gminy W., z tych względów uchwała została podjęta przez Radę Miasta W. z rażącym naruszeniem prawa. Rada Miejska W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że kluczowe jest ustalenie czy skarżący posiada indywidualny interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego, dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. W ocenie organu skarżącemu taki interes nie przysługuje. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym, czego w niniejszej sprawie ni9e uczynił. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż przysługuje mu interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały; nie powołał się na żaden tytuł prawny przysługujący mu w odniesieniu do nieruchomości nią objętych w dacie jej podjęcia. Zaliczenie dróg do kategorii dróg publicznych w sytuacji, gdy drogi te (nieruchomości gruntowe) nie stanowią własności wnioskodawcy, jak też nie przebiegają przez działki należące do niego, nie mogło naruszyć jego praw. W związku z powyższym, należy uznać, iż skarga winna zostać odrzucona w oparciu o dyspozycję art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a., albowiem interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę nie zostały naruszone. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, iż istotą przedmiotowej sprawy jest fakt, iż w dacie podjęcia spornej uchwały działki Nr [...] (P. Ś.), nr [...] (B. N.) obręb J. G. stanowiły własność Gminy W.. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę w momencie zaliczenia do kategorii dróg gminnych prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zostało spełnione. Zamiana własności działek pomiędzy Gminą W. a Skarbem Państwa nastąpiła w dniu 16 listopada 2005 r. aktem notarialnym, Rep. A numer [....] sporządzonym przed notariuszem P.K.. W związku z powyższym uznać należy, iż nawet w razie przyznania skarżącemu legitymacji skargowej, skarga nie mogłaby odnieść skutku, ze względu na brak oparcia jej na usprawiedliwionych podstawach. W piśmie, które wpłynęło do sądu drogą faksową w dniu 11 lipca 2018r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że jego mocodawca nie jest wprawdzie ani właścicielem nieruchomości na terenie Gminy W., ani jej mieszkańcem, ale w okresie letnim prowadzi działalność gospodarczą na terenie tej Gminy. Zarówno skarżący jak i osoby przez niego zatrudnione wielokrotnie były karane za wykroczenia z art. 60³§1 k.w. Sporny grunt nie może jednak być uznany za drogę gminną z uwagi na fakt, że stanowi własność Skarbu Państwa, "wobec czego Gmina nie może uchwałą owego terenu zająć". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994) – dalej: u.s.g. Stosownie do art.101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017r. (mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na datę wydania zaskarżonego aktu i brzmienie art.17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący w swej skardze nie wskazał żadnej okoliczności uzasadniającej uznanie, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Dopiero z pisma datowanego 11 lipca 2018r. wynika, że postrzega on naruszenie swego interesu prawnego w fakcie prowadzenia sezonowej działalności gospodarczej na terenie Gminy [...] i stawianych mu zarzutach popełniania wykroczeń z art. 60³ §1 k.w. Przepis ten penalizuje działanie polegające na prowadzeniu sprzedaży na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy. W postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Interes ten wynikać musi z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Do takiego naruszenia dochodzi, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest w żadnej mierze regulacja uprawnień lub obowiązków jednostki. Uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych nie ograniczyła, jak i nie pozbawiła skarżącego żadnego prawa. Podkreślić przy tym należy, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, bezpośredni i realny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Skarżący musi zatem wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego) - pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wbrew przekonaniu skarżącego, zarzuty z art. 60³§1 k.w., stawiane mu w związku z prowadzeniem działalności handlowej w sezonie letnim nie pozwalają na przyjęcie, że zaskarżona uchwała dotycząca zaliczenia do odpowiedniej kategorii dróg publicznych narusza jego interes prawny chroniony konkretną normą prawa materialnego. Skarżący bezspornie nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, których dotyczy zaskarżona uchwała, z którego mógłby wyprowadzać taki interes prawny. Nie daje skarżącemu interesu prawnego zamiar prowadzenia działalności handlowej na terenie stanowiącym drogę publiczną. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skoro skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny to rzeczą sądu było odrzucenie skargi na podstawie powołanego wyżej przepisu. Odrzucenie skargi jest natomiast przesłanką zwrotu stronie skarżącej wpisu sądowego na podstawie art. 232§1 pkt 1 p.p.s.a.