III SA/Gd 306/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. M. i A. K.-M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia 21 grudnia 2018 r. o odmowie wydania zaświadczania o określonej treści. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 18 grudnia 2018 r I. M. i A. K. (zwani dalej: "stronami") wnieśli do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wniosek o wydanie zaświadczenia o treści: "1. Kiedy (w jakim dniu) władcza decyzja administracyjna PCPR K. "SKIEROWANIE [...]" z dnia 30.01.2017 r., kierująca naszego syna S. M. do placówki opiekuńczo-wychowawczej "[...]" z dniem 30.01.2017 r. stała się prawomocna oraz kiedy stała się ostateczna? 2. Jaki jest obecny status wydanej decyzji administracyjnej PCPR K. "SKIEROWANIE [...]" z dnia 30.01.2017 r., kierującej naszego syna S. M. do placówki opiekuńczo-wychowawczej "[...]" z dniem 30.01.2017 r.? Czy decyzja administracyjna PCPR K. "SKEROWANIE [...]" z dnia 30.01.2017 r., po złożeniu Protestu/Odwołania w dniu 14.02.2017 r. - czy decyzja jest prawomocna i czy jest ostateczna?". Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2018 r. (nr [...]) Starosta - działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a.") - postanowił odmówić stronom wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. Zaświadczeniem organ nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Co więcej, w postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który poprzez nie potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia, w którym organ stwierdziłby, że jakaś czynność została dokonana niezgodnie z prawem, o ile nie zostało to potwierdzone innym orzeczeniem prawnokształtującym, które jednoznacznie tę kwestię przesądza i znajduje się w ewidencji lub rejestrze prowadzonym przez organ. Wydanie dokumentu zawierającego kwestie ocenne nie mieści się w istocie wydania zaświadczenia jako instytucji prawnej uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, w którym organ poświadcza informacje, które posiada, nie dokonuje natomiast ocen prawnych, bowiem ocena taka jest elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Obowiązek wydania zaświadczenia nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej czy też wyrokiem sądu powszechnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wyjaśnił, że jeżeli osoba zainteresowana domaga się potwierdzenia okoliczności faktycznych lub prawnych, według treści zawartych we wniosku, które w trybie zaświadczenia w ogóle potwierdzone być nie mogą, to w takim przypadku organ administracji publicznej nie może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy i wówczas - nawet bez potrzeby badania interesu prawnego lub przepisu prawa - w formie postanowienia odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści. Strony złożyły zażalenie na postanowienie organu I instancji wnosząc o jego uchylenie i wskazując, że - wbrew twierdzeniu organu - nie domagali się oceny czy została wydana decyzja lub czy była ona zgodna z prawem, ale chodziło im tylko o określenie od kiedy decyzja z dnia 30 stycznia 2017 r. stała się prawomocna i ostateczna. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 marca 2019 r. (nr [...]) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. odmawiając wydania żądanego zaświadczenia uznało, że ocena prawnego charakteru "Skierowania" zgodnie z treścią żądania - wskazania kiedy "władcza decyzja administracyjna" stała się prawomocna i ostateczna - wykracza poza granicę rozpoznania w postępowaniu prowadzonym na podstawie działu VII k.p.a. Taka ocena jest słuszna zważywszy na to, że zaświadczenie opierać się może wyłącznie na prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, nie może jednak prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. W ocenie Kolegium, udzielając odpowiedzi na żądanie wnioskodawców poprzez wydanie zaświadczenia, organ wykroczyłby poza granicę możliwego do przeprowadzenia w oparciu o regulację Działu VII k.p.a. postępowania wyjaśniającego, prowadząc de facto polemikę nad prawnym charakterem pisma z dnia 30 stycznia 2017 r. - "Skierowania", a więc dokonując w tym zakresie oceny prawnej wykraczającej poza posiadane w rejestrach oraz ewidencjach informacje organu. I. M. i A. K. zaskarżyli postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi wskazali, że postanowienie jest niezgodne z prawem, gdyż w swojej treści zawiera sprzeczność. Dokument - skierowanie [...], kierujący samowolnie ich dziecko do placówki - nie ma podstawy prawnej takiej, jak orzeczenie Sądu kierujące do placówki. Do dzisiaj PCPR K. nie udowodnił, że to Sąd skierował dziecko do placówki "[...]", co wskazuje na to, że była to samowolna i bezprawna decyzja organu. W związku z tym wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz skierowania [...], gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2017 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji czy postanowienia z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wykazała, że kontrolowane postanowienia nie naruszają przepisów prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starost z dnia 21 grudnia 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."), w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" (art. 217 - art. 220). Jak wynika z treści art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Zaświadczenie – stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. - wydaje się, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie - w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że "zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, Monitor Prawny 1996/7/241). W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący w złożonym wniosku o wydanie zaświadczenia domagali się uzyskania de facto od organu poświadczenia odnośnie formy wydanego przez Kierownika Działu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., z upoważnienia Starosty, skierowania z dnia 30 stycznia 2017 r. (nr [...]) w sprawie umieszczenia dziecka (małoletniego S. M.) w placówce opiekuńczo-wychowawczej, przyjmując niejako, że była to forma władczej decyzji administracyjnej, o czym jednoznacznie świadczy treść sformułowanego przez nich żądania. Jak to zostało powyżej już zaznaczone w trybie wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne przez organ dokonywanie jakichkolwiek ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Oczywistym jest, że pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. – "skierowaniem [...]", organ – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 27 stycznia 2017 r. (sygn. akt [...]) – skierował małoletniego syna skarżących – S. M. do placówki socjalizacyjnej "[...]" w K. z dniem 30 stycznia 2017 r. Celem postępowania zaświadczeniowego nie może być jednak wskazanie (określenie) przez organ charakteru ww. pisma, a tym bardziej zgodnie z sugerowanym przez wnioskujących stanowiskiem. W pełni zatem należy zaaprobować stanowisko organów obu instancji od odmowie możliwości wydania skarżącym zaświadczenia co do żądanej treści oraz podzielić należy pogląd wyrażony w szczególności przez organ II instancji, że udzielenie żądanej przez skarżących odpowiedzi w formie wydania zaświadczenia wykraczałoby poza granice możliwego do przeprowadzenia w oparciu o regulację Działu VII k.p.a. postępowania wyjaśniającego, bowiem stanowiłoby w istocie polemikę dotyczącą prawnego charakteru pisma-skierowania z dnia 30 stycznia 2017 r., prowadzącą do dokonania oceny prawnej wykraczającej poza posiadane w rejestrach oraz ewidencjach organu informacje. Jedynie na marginesie tej sprawy Sąd pragnie zauważyć, że kwestia charakteru prawnego skierowania małoletniego dziecka do konkretnej placówki opiekuńczo-wychowawczej przez organ administracji (tj. uznanie czy jest to czynność materialno-techniczna czy też decyzja administracyjna) była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i stanowisko orzecznictwa w tym zakresie nie jest jednolite, na co zwrócił uwagę tut. Sąd w wyrokach z dnia 28 marca 2019 r. w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 101/19 oraz III SA/Gd 102/19, wyrażając swoją ocenę prawną w odniesieniu do skierowania do placówki socjalizacyjnej oraz placówki interwencyjnej drugiego z synów skarżących - małoletniego K. M. Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.