III SA/Gd 281/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 24 lutego 2023 r. nr XLI/707/2023 w sprawie określenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu na potrzeby ustalenia wysokości zwrotu rodzicom kosztu przewozu dzieci, młodzieży i uczniów niepełnosprawnych oraz rodziców do placówek oświatowych oddala skargę.

W dniu 24 lutego 2023 r. Rada Gminy w Chojnicach podjęła uchwałę nr XLI/707/2023 w sprawie określenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu na potrzeby ustalenia wysokości zwrotu rodzicom kosztu przewozu dzieci, młodzieży i uczniów niepełnosprawnych oraz rodziców do placówek oświatowych w części. W § 4 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą od dnia 17 stycznia 2023 r. Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 16 marca 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2023 r., poz. 1359). Asesor Prokuratury Rejonowej w Chojnicach zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 tej uchwały. Skarżący zarzucił, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) - dalej jako "u.o.a.n.", polegającym na zamieszczeniu w § 4 uchwały wewnętrznie sprzecznej normy prawnej określającej datę, z którą przepisy uchwalonego aktu zaczynają wiązać adresatów, tj., że uchwała wchodzi w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i jednocześnie z mocą od dnia 17 stycznia 2023 r., podczas gdy pojęcie "wejścia w życie" i "uzyskanie mocy obowiązującej" mają charakter synonimiczny. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.". Akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Analiza treści skarżonego aktu prowadzi do wniosku, iż w zakresie § 4 uchwała ta jest sprzeczna z zasadami demokratycznego państwa prawnego, a tym samym istotnie narusza art. 2 Konstytucji RP. Określenie dat wejścia w życie uchwały jest tym bardziej wadliwe, że podczas stosowania jej przepisów mogą powstać wątpliwości, czy weszła w życie po upływie 3 dni od ogłoszenia, czy też od 17 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data ogłoszenia aktu powszechnie obowiązującego, w tym aktu prawa miejscowego, jest datą początkową od której może on wejść w życie. W zaskarżonej uchwale organ z jednej strony zastosował przepis art. 4 ust. 2 u.o.a.n. poprzez skrócenie vacatio legis z czternastu do trzech dni, z drugiej strony nadał uchwale - czego nie wyklucza się przy spełnieniu przesłanek art. 5 u.o.a.n. - wsteczną moc obowiązującą od dnia 17 stycznia 2023 r. Skarżący powołał się przy tym na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazują, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, bo "obowiązujący" to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą". Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać". Normodawca (tu: organ stanowiący gminy) powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu" (por. wyrok WSA w Kielcach z 11 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 422/20, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1176/22). W ocenie skarżącego stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 4 jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Jednocześnie wyeliminowanie wskazanego zapisu uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, iż może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Uchwała zacznie obowiązywać w terminie 14 dni od jej opublikowaniu w dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chojnice wniósł o jej oddalenie, wskazując na wstępie, że skarżący nieprawidłowo oznaczył podmiot legitymowany biernie, zgodnie bowiem z art. 25 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zdolność sądową posiada gmina, a nie jej organ stanowienia i kontroli - rada gminy (uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 3/12). Wójt zakwestionował stanowisko skarżącego podkreślając, że ustawodawca przewidział możliwość nadawania wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu, przy czym warunkując to zgodnością z zasadami demokratycznego państwa prawnego art. 5 u.o.a.n. W ślad za tym, w § 51 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), wskazano wzór brzmienia przepisu nadającego moc wsteczną: "Przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art. ... z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie..., z wyjątkiem art...., który wchodzi w życie z dniem..., z mocą od dnia". Ponadto, tego typu zasada techniki prawodawczej stosowana jest także przez naczelne organy administracji rządowej uprawnione do wydawania aktów wykonawczych do ustawy (rozporządzenia). Zarówno te rozporządzenia, jak i zaskarżona uchwała, nadając moc wsteczną ich obowiązywania mają wspólną cechę, a mianowicie akty te wprowadzają przepisy, które polepszają sytuację prawną adresatów danej normy prawnej, w niniejszej sprawie dzieci, młodzieży i uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców; stawka zwrotu za 1 kilometr przebiegu pojazdu znacznie wzrosła. Tym samym, nie sposób zgodzić się iż doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (wyrok TK z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01, czy wyrok TK z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99). Wójt podkreślił, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli ze strony organu nadzoru, którym w niniejszej sprawie sprawowany jest przez wojewodę pomorskiego. Kontrola uchwały w kontekście jej zgodności z prawem nie wykazała uchybień, które mogłyby skutkować rozstrzygnięciem nadzorczym - nieważnością uchwały. Nadto uzasadnienie uchwały zawiera informacje w przedmiocie nadania jej wstecznej mocy obowiązywania. Istotne jest to, że zmiana korzystnie wpłynęła na sytuację finansową adresatów zaskarżonej uchwały; różnicę między stawką obowiązująca do 16 stycznia 2023 r. a wyższą stawką zwrotu za 1 kilometr przebiegu pojazdu obowiązującą od 17 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.) - dalej jako "Prawo oświatowe", określa w art. 32 i art. 39 obowiązek gminy zapewnienia dzieciom, młodzieży i uczniom niepełnosprawnym przejazdu do odpowiednich placówek. W myśl art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Z kolei z art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego wynika, że stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu określa rada gminy, w drodze uchwały, przy czym stawka ta nie może być niższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 i 209). Zaskarżona uchwała – w myśl art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego - określała wysokość stawki za 1 km przebiegu pojazdu. W sprawie nie było sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Charakter normy prawnej wynikający z uchwały podjętej na podstawie art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego należy ocenić jako powszechnie obowiązującą na terenie gminy, skierowaną do nieograniczonego kręgu adresatów i wpływającą na uprawnienia tych podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3069/21). Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowo skonstruowano przepis § 4 zaskarżonej uchwały , bowiem z jednej strony wskazuje on , że uchwała obowiązuje z mocą wsteczną, tj. od dnia 17 stycznia 2023 r., a z drugiej - że uchwała wchodzi w życie po upływie 3 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego przepis zawarty w § 4 zaskarżonej uchwały określa dwie różne daty wejścia w życie/obowiązywania uchwały (17 stycznia i 19 marca 2023 r.), a zatem dwie sprzeczne ze sobą normy prawne, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Organ prezentuje natomiast pogląd, że § 4 zaskarżonej uchwały nadano brzmienie zgodnie z przepisami u.o.a.n. oraz zasadami techniki prawodawczej. Nadanie przepisom zaskarżonej uchwały wstecznej mocy obowiązującej było bowiem uzasadnione usprawiedliwionymi względami. W tak zakreślonych granicach sporu Sąd przyznał rację organowi. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP wszelkie działania organu władzy publicznej muszą być oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej, a realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 4 u.o.a.n.: 1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zauważyć należy, że skarżący Asesor Prokuratury Rejonowej nie kwestionował możliwości wejścia w życie uchwały w terminie krótszym niż czternaście dni, czy też możliwości nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej, a kwestionował sposób skonstruowania § 4 uchwały uznając, że określa on dwie różne daty wejścia w życie/obowiązywania uchwały, czyli zawiera dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Organ wskazywał jednak, że konstrukcja przyjęta w § 4 przedmiotowej uchwały zaczerpnięta została wprost z treści przepisu § 51 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - dalej jako "zasady techniki prawodawczej". Przepis § 51 ust. 1 zasad techniki prawodawczej stanowi , że przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art. ... z mocą od dnia ...", albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie z dniem ..., z mocą od dnia ...". Możliwość stosowania przepisów zasad techniki prawodawczej nie tylko do ustaw, ale także do uchwał organu gminy nie budzi wątpliwości Sądu. Choć zasady techniki prawodawczej odnosi się wprost do ustawy, uchwała będąca prawem miejscowym określa normy prawne powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Wbrew zatem stanowisku skarżącego sposób skonstruowania kwestionowanego przepisu zaskarżonej uchwały nie narusza art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n., bowiem jest on zgodny z przywołanym przepisem § 51 ust. 1 zasad techniki prawodawczej. Należy stwierdzić ponadto, że Rada Gminy w Chojnicach miała także podstawy do skrócenia vacatio legis do 3 dni, bowiem w niniejszej sprawie zachodził przypadek uzasadniony ( art. 4 ust. 2 u.o.a.n.), a zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały temu na przeszkodzie. Zauważyć bowiem należy, że w dniu 17 stycznia 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2022 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2023 r,, poz.5), zwane dalej "rozporządzeniem zmieniającym". Rozporządzenie zmieniające zmieniło treść § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271), dalej jako "rozporządzenie podstawowe". Rozporządzenie zmieniające zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw z dnia 2 stycznia 2023 r. i weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 17 stycznia 2023 r. Paragrafowi 2 rozporządzenia podstawowego nadano nowe brzmienie, wprowadzając wyższe, niż do tej pory, stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu. Obecnie nie mogą być one wyższe niż: 1) dla samochodu osobowego: a) o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 - 0,89 zł, b) o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 -1,15 zł; 2) dla motocykla - 0,69 zł; 3) dla motoroweru - 0,42 zł. Sytuacja ta wskazuje na zasadność wprowadzenia z mocą wsteczną przepisów prawa miejscowego, określających stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu, które od dnia 17 stycznia 2023 r. były wyższe. Jest to korzystne dla adresatów uchwały, bowiem polepsza ich sytuację prawną . Stawka zwrotu za 1 kilometr przebiegu pojazdu znacznie wzrosła, bowiem przed dniem 17 stycznia 2023 r. stawki te nie mogły być wyższe, niż : 1) dla samochodu osobowego: a) o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 - 0,5214 zł, b) o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 - 0,8358 zł, 2) dla motocykla - 0,2302 zł, 3) dla motoroweru - 0,1382 zł. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przyjęta w przedmiotowej uchwale konstrukcja § 4 była uzasadniona i zgodna z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Zauważyć trzeba ponadto, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały jasno wynika, z jakich względów została ona podjęta i dlaczego jej przepisom nadano moc wsteczną. Rada Gminy odwołała się w nim wprost do art. 34a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 25 marca 2002 r. w zakresie wysokości stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu, które to stawki zostały podwyższone. Wyjaśniła również, że nadanie mocy wstecznej obowiązywania uchwały nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż jest ona korzystna dla jej adresatów – dzieci, młodzieży i uczniów niepełnosprawnych oraz rodziców. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.