III SA/Gd 192/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 30 października 2017 r. nr [...].

Decyzją z dnia 30 października 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1-2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3, art. 62 ust. 1-2, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), zmienił swoją decyzję z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr [...] w ten sposób, że jej punkty 2, 3 i 4 otrzymały nowe brzmienie – organ ustalił wysokość opłaty za pobyt S. S. w domu pomocy społecznej w wysokości 70% jego dochodu za okres od 29.09.2017 r. do 30.09.2017 r. na kwotę 48,98 zł; od 1.10.2017 r. na kwotę 734,64 zł miesięcznie; ustalił wysokość opłaty, którą wnosić będzie gmina-miasto K. za okres od 29.09.2017 r. do 30.09.2017 r. na kwotę 107,24 zł; od 1.10.2017 r. na kwotę 1.608,64 zł miesięcznie; ustalił wysokość opłaty, którą wnosić będzie córka A. C. za okres od 29.09.2017 r. do 30.09.2017 r. - 58,25 zł oraz od 1.10.2017 r. na kwotę 873,72 zł miesięcznie. Organ stwierdził, że ponownie ustalono opłatę w związku z przyjęciem S. S. od dnia 29.09.2017 r. do Domu Pomocy Społecznej w K.. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w tym domu wynosi 3.217,00 zł. Odpłatność wyliczono biorąc pod uwagę wysokość emerytury S. S.. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że posiada on rodzinę, która w myśl art. 61 ust. 1 powinna partycypować w kosztach za DPS. Żona S. S.- M. S. oraz jego syn W. S. są zwolnieni z obowiązku alimentacyjnego, ponieważ ich dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego. Córka A. C. zadeklarowała pomoc finansową w kwocie 50 zł miesięcznie. Jej dochód przekracza 300% kryterium dochodowego, tj. 1.902 zł, dlatego też zgodnie z ustawą o pomocy społecznej jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za DPS w wysokości 873,72 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania A. C., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu pierwszej instancji wskazując, że skarżąca została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w wysokości 873,72 zł miesięcznie. Otrzymuje ona wynagrodzenie brutto 3.888,91 zł (netto 2.775,72 zł), a do dnia 31.07.2017 - 5.506,85 zł. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 1.902 zł. Brak jest informacji o jej zobowiązaniach komorniczych czy innych dodatkowych opłatach (poza dotyczącymi bieżącego utrzymania). W ocenie organu odwoławczego nie ma przeszkód, aby ponosiła koszt pobytu ojca w DPS, a organ I instancji prawidłowo, w oparciu o art. 61 ust. 2 i art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej obliczył wysokość kwoty, jaką powinna uiszczać. A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ podtrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji była w istocie zmianą, na niekorzyść skarżącej, decyzji tego organu z dnia 1.08.2017 r. nr [...], 2. art. 7- 9, art. 10 § 1, art. 10 § 3, art. 11, art. 61 § 4 k.p.a. – bowiem nie została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania, o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych, nie wzięto pod uwagę informacji, które podała organowi, nie była poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, ani uprzedzona o tym, że organ zamierza aż 16-krotnie zwiększyć jej odpłatność za pobyt ojca w DPS, nie tłumaczono jej przepisów prawa i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, a także nie uprzedzono o możliwości zgłoszenia wniosku o częściowe zwolnienie z opłaty, czym organ naruszył prawo strony do brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 3. art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. - organy obu instancji nie zebrały w sposób prawidłowy, a co za tym idzie, nie rozpatrzyły materiału dowodowego, 4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu górnej granicy obciążenia wynikającego z przepisów ustawy, jako możliwej do poniesienia przez skarżącą, podczas gdy nie ustalono jej sytuacji majątkowej w sposób prawidłowy - zgłaszała bowiem, że pozostała po wniesieniu opłaty kwota nie wystarczy jej na życie z uwagi na konieczność alimentowania chorej matki, wysokie wydatki na życie i rehabilitację związaną z chorobą kręgosłupa, zobowiązania wynikające z zaciągnięciem pożyczki po spaleniu mieszkania rodziców; organ I instancji mógł także już w decyzji ustalającej opłatę zwolnić skarżącą częściowo z opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej; 5. art. 103 ust. 2 w zw. art. 61 ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej - bowiem choć obowiązek ponoszenia przez skarżącą opłaty za pobyt jej ojca w DPS wynika z mocy samego prawa, to organ nie poinformował, iż istnieje możliwość zawarcia w tym przedmiocie umowy i nie wezwał do zawarcia takiej umowy, pozbawiając ją możliwości zadeklarowania dobrowolnej kwoty; decyzja wydana w trybie art. 59 u.p.s. zmieniła poprzednią decyzję wydaną 3 miesiące wcześniej, podnosząc opłatę o 823,72 zł, przy czym nie została poinformowana o wszczęciu postępowania, nie dano jej możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych i zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a decyzja nie zawiera precyzyjnego uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej; 6. art. 64 ustawy o pomocy społecznej - poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji istotnych kryteriów, o których mowa w tym przepisie, a które uzasadniały zwolnienie skarżącej z części opłaty ustalonej zgodnie z kryterium dochodowym, z uwagi na pomoc finansową jaką świadczy ona na rzecz matki, istnienia po jej stronie zobowiązań, których zaciągnięcie było uzasadnione okolicznościami, wysokich kosztów utrzymania i leczenia samej skarżącej. Wyjaśniła, że od dnia 31 lipca 2017 r. uzyskiwała dochód netto w wysokości 5.606,85 zł i był on podwyższony z uwagi na umowę o pracę na zastępstwo, a w dniu 1 sierpnia 2017 r. jej dochód wynosił 2.775,72 zł. W tej sytuacji organ nie był uprawniony do dokonania zmiany decyzji na jej niekorzyść. Organy nie wzięły pod uwagę szczególnej sytuacji skarżącej. Nie uwzględniły, że cierpi ona na poważną chorobę kręgosłupa, ma dość wysokie wydatki osobiste, zajmuje się chorą matką, opłaca dla niej opiekunkę w wysokości 200 zł, spłaca pożyczkę zaciągniętą po pożarze domu jej rodziców na jego odbudowę i zakup najpotrzebniejszych rzeczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, choć części zarzutów nie można podzielić. W sprawie nie było sporne, że ojciec skarżącej, Stefan S., został uznany za osobę, której, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tj. Dz.U.z 2016 r., poz. 930 ze zm., zwanej dalej "ustawą") , przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Niesporne też było , że opłata wnoszona przez S. S. za pobyt w domu pomocy społecznej nie była wystarczająca do pokrycia kosztów pobytu w tym domu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy , obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 ustawy , opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zgodnie z art. 106 ust.5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przywołany przepis jest przepisem procesowym, normującym nadzwyczajne postępowanie w sprawie zmiany czy uchylenia decyzji na niekorzyść strony, bez jej zgody. Choć organy obu instancji w wydanych decyzjach na powyższy przepis się nie powołują, decyzja organu pierwszej instancji z dnia 30 października 2017 r. jest decyzją zmieniającą decyzję z dnia 1 sierpnia 2017 r. , co wprost wynika z jej treści. Decyzja z dnia 30 października 2017 r. w sposób niewątpliwy zmienia wysokość opłaty za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej , którą miała ponosić skarżąca, ustaloną decyzją tego organu z dnia 1 sierpnia 2017 r. Decyzja ta nie jest też, bez żadnych wątpliwości, decyzją wydaną na korzyść skarżącej, bowiem zmienia ona wysokość opłaty, ustaloną w wysokości 50 zł miesięcznie od dnia umieszczenia S. S. a w domu pomocy społecznej, na kwotę 58 ,25 zł za okres od 29 września 2017 r. do 30 września 2017 r. oraz na kwotę 873,72 zł miesięcznie od 1 października 2017 r. Wydanie decyzji w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy, nawet bez powołania się wprost na ten przepis, wymaga wykazania przez organy, że istniały podstawy do jego zastosowania. Organy wymogu tego nie spełniły, bowiem w decyzji organu pierwszej instancji podano jedynie, że ojciec skarżącej został przyjęty do DPS oraz że " w trakcie prowadzone są czynności mające na celu ustalenie wnuków i ich sytuacji życiowej i finansowej", a organ odwoławczy decyzję organu pierwszej instancji zaakceptował, utrzymując ją w mocy. Skoro więc wydanie decyzji w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy obwarowane jest przede wszystkim spełnieniem jednej ze wskazanych w nim przesłanek, w pierwszej kolejności organ powinien wskazać, która z tych przesłanek uprawnia go do uchylenia lub zmiany decyzji , a następnie wykazać, że przesłanka ta została spełniona. Nie dopełnienie tego obowiązku powoduje, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd podzielił zarzut skargi , dotyczący naruszenia art. 106 ust. 5 ustawy, co skutkowało jej uwzględnieniem. Kolejne zarzuty dotyczyły – ogólnie rzecz ujmując- kwestii zawarcia umowy ustalającej wysokość opłaty za pobyt ojca skarżącej w DPS, o jakiej mowa w art. 103 ustawy. Stwierdzenia wobec tego wymaga, że "zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s." ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 62/14 , publ. CBOSA). Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Tak więc zarzuty skarżącej, dotyczące braku uniemożliwienia jej zawarcia umowy dotyczącej opłaty nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku, bowiem - jak wynika z treści skargi – skarżąca chciałaby uiszczać za pobyt ojca w DPS opłatę niższą, niż dopuszczalne kwotowe obciążenie. Ustalenie wysokości opłaty nie może też uwzględniać zobowiązań skarżącej, bowiem przepisy ustawy uzależniają wysokość opłaty od dochodów, nie zaś od ponoszonych wydatków czy rzeczywistych możliwości finansowych. Jedynie z art.103 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty bierze się pod uwagę wysokość dochodów i możliwości (małżonka czy zstępnych), jednak przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadku ustalania wysokości opłaty w drodze umowy i tylko wówczas, gdy wysokość opłaty przewyższa minimalne obciążenia , jak wskazał w przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, które to stanowisko należy podzielić. Skarżąca zarzucała także, że przy wydawaniu decyzji o odpłatności naruszono art. 64 ustawy, nie zwalniając jej od razu, z uwagi na świadczenie przez nią pomocy finansowej na rzecz matki, z części ustalonej opłaty. Przepis ten dotyczy możliwości zwolnienia osób wnoszących opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty. Stwierdzić w związku z powyższym zarzutem należy, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku ( tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. , sygn. akt I OSK 649/16). Tak więc rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości miesięcznej opłaty za pobyt w DPS. Organy nie naruszyły wobec tego wskazanego przepisu, bowiem w niniejszej sprawie nie mogły i nie opierały na nim rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Organy będą miały na uwadze powyższe wskazania i stanowisko Sądu.