III SA/Gd 133/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 grudnia 2019r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego K. M. 2200 (dwa tysiące dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art.119§2 , art.121 , art.122§1, art.123 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ponownie nałożył na K. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą K. M. Firma Handlowo Usługowa M., grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym , określonym w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 30 stycznia 2017 r. oraz ustalił opłatę tytułem kosztów egzekucyjnych w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nałożenie grzywny jest uzasadnione wobec ciągłego uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną , a mających na celu przedłożenie organowi wymienionych w decyzji tej dokumentów. Wysokość grzywny jest adekwatna do realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązków oraz jest zgodna z dopuszczoną przez ustawę wysokością. W zażaleniu wniesionym na to postanowienie K. M. zarzucił naruszenie art. 33 § 1 pkt 10 i art. 122 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niedoręczenie tytułu wykonawczego przed przystąpieniem do czynności egzekucyjnych oraz poprzez nałożenie grzywny przy braku doręczenia wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny odpisu tytułu wykonawczego, nie doręczonego również wcześniej. Zarzucił, że organ nie wykazał, by tytuł wykonawczy został mu skutecznie doręczony tzw. doręczeniem zastępczym. Zaprzeczył, by otrzymał zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki z tytułem wykonawczym w placówce pocztowej i zakwestionował doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art.12 ust.2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej , art. 138 §1 pkt 1, art. 144 k.p.a. oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy obszernie przedstawił stan faktyczny poprzedzający wydanie kwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że wobec niewykonania przez skarżącego obowiązku nałożonego decyzją ostateczną z dnia 2 sierpnia 2016 r. wystawiony został tytuł wykonawczy, a następnie w dniach 6 października 2017 r., 13 czerwca 2018 r., 20 marca 2019 r., 6 listopada 2019 r. nakładane były na skarżącego kolejne grzywny w celu przymuszenia go do wykonania obowiązków. Organ wskazał także, że skuteczne doręczenie zastępcze tytułu wykonawczego , po dwukrotnym awizowaniu zgodnie z art. 44 k.p.a., nastąpiło w dniu 17 lutego 2017r. ( data upływu 14 dni od pierwszego awizowania). Następnie organ pierwszej instancji w związku z uzyskaniem informacji od Naczelnika Urzędu Skarbowego o adresie zamieszkania skarżącego pismem z dnia 24 marca 2017 r. przesłał dalszy tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 31 stycznia 2017 r., którego skuteczne doręczenie zastępcze nastąpiło w dniu 13 kwietnia 2017 r. ( data upływu 14 dni od pierwszego awizowania). Próba doręczenia w/w tytułu wykonawczego miała zatem charakter wyłącznie informacyjny, a nie procesowy, gdyż skuteczne doręczenie zastępcze już wcześniej nastąpiło. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że analiza akt sprawy oraz postępowania w zakresie doręczania korespondencji stronie wskazuje, że organ postępował prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa, tak więc spełnione zostały wszystkie wymogi wynikające z przepisów art. 42, 43, 44 k.p.a. Nie podzielił zatem zarzutu, że grzywnę w celu przymuszenia nałożono przy braku doręczenia wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny odpisu tytułu wykonawczego. Organ wskazał również, że jeżeli odpis tytułu wykonawczego został już wcześniej doręczony , a więc egzekucja była wcześniej wszczęta, organ egzekucyjny doręcza tylko postanowienie o nałożeniu grzywny. Organ odwoławczy stwierdził także , że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się , gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego . Grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. M., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykonał zobowiązania wynikającego z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. nr [...], w związku z czym zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podczas gdy skarżący wykonał zobowiązanie w dnia 28 listopada 2019 r. , wobec czego postanowienie to powinno być uchylone, a nie utrzymane w mocy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie powzięcia wiadomości od organu pierwszej instancji o wykonaniu przez skarżącego w dniu 28 listopada 2019 r. zobowiązania wynikającego z decyzji nr [...] wydanej przez ten organ, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny, pomimo spełnienia zobowiązania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że w momencie nałożenia grzywny skarżący nie spełnił obowiązków nałożonych tytułem wykonawczym. To, że skarżący później, w dniu 21 listopada 2019 r., zrealizował obowiązki określone tytułem wykonawczym jest skutkiem nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia. Skarżący w niniejszym przypadku może skorzystać z instytucji określonych art. 125 §1 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie kwestionować co do zasady zaskarżone postanowienie. Skarżący złożył już wniosek o umorzenie nałożonej grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zaistnienie sytuacji określonej wskazanym przepisem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymywało w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, ponownie nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 30 stycznia 2017 r. oraz ustające opłatę tytułem kosztów egzekucyjnych. Obowiązki te wynikały z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2019 r., poz.1438) , dalej jako "u.p.e.a." stanowi w art. 119: § 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. § 2. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Istotą grzywny w celu przymuszenia, tak jak każdego środka egzekucyjnego, jest zmuszenie zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku administracyjnego. Nałożony na skarżącego obowiązek, dotyczący przedłożenia określonych dokumentów, jest niewątpliwie obowiązkiem niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku niepieniężnego posiada swój przedmiot do czasu wykonania czynności przez zobowiązanego. Zasada niezbędności, określona w art. 7 § 3 u.p.e.a. stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Zakaz stosowania środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany jest konsekwencją uznania, że celem postępowania egzekucyjnego jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, a nie wyrządzenie mu dolegliwości w związku z uchylaniem się przez niego od wykonania obowiązku ( por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1386/19, WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1198/09, WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 376/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżący wykonał obowiązek, polegający na przedłożeniu określonych dokumentów, wynikający z decyzji nr [...] w dniu 28 listopada 2019 r. , co potwierdza pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 grudnia 2019 r., przesłane do organu odwoławczego w ślad za zażaleniem skarżącego , które to pismo wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 12 grudnia 2019 r. Z tego też dnia pochodzi zaskarżone postanowienie. Organ pierwszej instancji, nie dysponując informacją o wykonaniu przez skarżącego nałożonego obowiązku mógł ( z uwzględnieniem poniższych uwag) zastosować wobec skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Skoro jednak przed wydaniem przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia skarżący wykonał nałożony nań obowiązek , a informacja o tym fakcie wpłynęła do organu, nie było – w świetle treści art. 7 § 3 u.p.e.a. – podstaw do utrzymania postanowienia organu pierwszej instancji w mocy. Wskazać też należy, że skarżący w toku postępowania przed organami zarzucał, że nie doręczono mu tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego , o ile nie został wcześniej doręczony. Organ odwoławczy, odnosząc się do powyższego zarzutu skarżącego w zaskarżonym postanowieniu podał, że doręczenie tytułu wykonawczego nastąpiło w dniu 17 lutego 2017 r. , po dwukrotnym awizowaniu. Organ nie wskazał jednak, w którym miejscu w aktach administracyjnych druk doręczenia się znajduje, a karty akt nie są ponumerowane. Wskazanej przez organ dacie odpowiada awizowana przesyłka, skierowana do skarżącego , znajdująca się pomiędzy informacją o firmie skarżącego z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej , wygenerowaną w dniu 8 marca 2017 r., a postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...]. Jednak z oznaczenia rodzaju pisma nie wynika, by przesyłka zawierała wskazywany przez organ odwoławczy tytuł wykonawczy; w oznaczeniu wskazano jedynie, że dotyczy ona postanowienia nr [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. Koperta jest rozcięta i nie ma w niej żadnej zawartości, wobec czego nie jest możliwe zweryfikowanie, czy fizycznie tytuł wykonawczy w przesyłce tej się znajdował, mimo braku stosownej adnotacji. Na kopercie brak też adnotacji o tym, gdzie umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że tytuł wykonawczy został skarżącemu doręczony w dacie wskazanej przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe stanowisko Sądu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2003r., Nr.221, poz.2193 ) (tak też NSA w postanowieniu z dnia 25.07.2007r. , II OZ 642/07, LEX nr 278017, z dnia 18 maja 2012 r., II OZ 413/12, LEX nr 1292518) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U z 2015r., poz.1800)( podobnie NSA w postanowieniu z dnia 2 lutego 2010 r. II OZ 40/10 , publ. CBOSA), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania , na które składa się uiszczony wpis w wysokości 400 zł oraz 1800 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.