III SA/Gd 120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 20 października 2020 r. nr [...].

Decyzją z dnia 20 października 2020 r. (nr [...]) Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia 22 września 2020 r. złożonego przez T. K. (dalej jako "wnioskodawca", "strona", "odwołujący się" albo "skarżący"), odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem G. K. (ur. [...]). W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 i art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ podniósł, że z kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracowników socjalnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynika, że wnioskodawca do 2010 r. prowadził działalność gospodarczą. Od roku 2010 nie podejmował zatrudnienia. Od lipca 2020 r. zajmuje się schorowanym ojcem, który jest osobą zupełnie niesamodzielną. Ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 29 sierpnia 2020 r., z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 23 czerwca 2020 r. Ojciec wnioskodawcy wymaga opieki przez cały czas. Ze względu na sprawowanie opieki wnioskodawca nie może podjąć pracy. Mając na uwadze regulację zawartą w art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ pierwszej instancji wskazał, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służby częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. W rozpatrywanej sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawcy a sprawowaniem opieki nad ojcem, co czyni niemożliwym przyznanie świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. opisał wykonywane czynności opiekuńcze podkreślając, że zrezygnował z pracy w 2010 r. celem sprawowania opieki nad ojcem, u którego w 2008 r. zdiagnozowano nowotwór krtani i silną chorobę obstrukcyjną płuc. Wnioskodawca wskazał, że zrezygnował z pracy (w 2010 r.), gdyż rodzice nie dawali sobie rady z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Odwołujący się wskazał nadto, że jego matka ma stwierdzony stan złamania kręgosłupa i jest w gorsecie. Tym samym odwołujący się musi wykonywać wszystkie czynności opiekuńcze względem dwóch osób leżących. Decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium odnosząc się do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Co ważne, nie każda rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Odnosząc powyższe zapatrywania do realiów sprawy i argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji Kolegium podniosło, że wnioskodawca nie pracuje już od 10 lat, a znaczny stopień niepełnosprawności ojca zaistniał w czerwcu 2020 r. Ojciec jest osobą po udarze, sparaliżowaną i nie mogącą samodzielnie funkcjonować. Nie kwestionując samego faktu sprawowania opieki Kolegium skonstatowało, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad ojcem a rezygnacją przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej chociaż nie było to uzasadnione koniecznością sprawowania opieki nad osobą posiadającą orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W tym stanie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe. T. K. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości oraz w konsekwencji brak ustaleń faktycznych; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w zakresie okoliczności, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad ojcem; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji pomimo tego, że organ odwoławczy winien uchylić wskazaną decyzję i przyznać skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podkreślając, że brak aktywności zawodowej skarżącego nie miał związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska organów orzekających, aby w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo - skutkowy w zakresie "powiązania" niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia z podjęciem przez niego opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organy orzekające wskazywały, że znaczny stopień niepełnosprawności u ojca skarżącego ustalono od dnia 23 czerwca 2020 r., natomiast ostatnie zatrudnienie skarżącego miało miejsce w 2010 r. Tym samym brak aktywności zawodowej skarżącego nie miał związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zdaniem Sądu, kategoryczne twierdzenie organów w tym zakresie nie może być uznane za prawidłowe (w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r.) i nie da się go wyprowadzić ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zestawienie daty ustalenia stopnia niepełnosprawności ojca skarżącego z datą zaprzestania aktywności zawodowej skarżącego nie może być uznane za rozstrzygający o braku związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką, a niemożnością podjęcia przez niego zatrudnienia. Wyraźnego podkreślenia wymaga bowiem, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie z uwagi na to, że sprawuje permanentną opiekę nad ojcem, to jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ocenie Sądu ocena spełnienia przez określony podmiot przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie T. K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 22 września 2020 r. a zatem po wydaniu orzeczenia zaliczającego ojca skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (w dniu 29 sierpnia 2020 r.). W sprawie nie jest kwestionowane, że ojciec skarżącego w 2020 r. przeszedł udar niedokrwienny lewej półkuli mózgu i od tego czasu wymaga opieki 24 godziny na dobę. Okoliczności te zostały potwierdzone w trakcie przeprowadzonego w dniu 10 października 2020 r. wywiadu środowiskowego, który w ocenie dokonywanej przez organy orzekające został całkowicie pominięty. Wnioski pracownika socjalnego w tym zakresie, w tym te odnoszące się do zakresu sprawowania przez skarżącego opieki nad ojcem i niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej są zaś jednoznaczne. Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika bezsprzecznie, że skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w następstwie stwierdzenia u ojca znacznego stopnia niepełnosprawności powołując się na fakt, że zakres sprawowania opieki nad ojcem (osoba po przebytym udarze i częściowo sparaliżowana) wyklucza podjęcie przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia lub pracy zarobkowej. W konsekwencji, w omawianym zakresie organy obu instancji naruszyły – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając w treści wydanych rozstrzygnięć, z jakich powodów odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej wnioskom pracownika socjalnego odnoszącym się do jego ustaleń w zakresie opieki poczynionych w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, jak również treści dokumentów obrazujących stan zdrowia ojca skarżącego. Jako że nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia, zasadnym jest uznanie, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z uwzględnieniem zaprezentowanej przez Sąd oceny prawnej.