III SA/Gd 1139/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta C. (dalej "organ pierwszej instancji"), wydaną m.in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 5 ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 877 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", orzekł o uznaniu T. L. (dalej "skarżący") za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z przyznaniem prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, organ podjął działania wobec skarżącego jako dłużnika alimentacyjnego. Powiatowy Urząd Pracy w C. poinformował, że skarżący utracił status osoby bezrobotnej od dnia 21 maja 2021 r., ponieważ odmówił bez uzasadnionej przyczyny podjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku uniemożliwienia przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, odmowy złożenia oświadczenia majątkowego, odmowy zarejestrowania się jako osoba bezrobotna albo osoba poszukująca pracy, jak również w przypadku odmowy podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym udziału w szkoleniu, stażu, lub przygotowaniu zawodowym, organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W związku z powyższym w dniu 7 czerwca 2021 r. zostało wszczęte postępowanie o uznanie dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W toku postępowania ustalono, na podstawie informacji uzyskanych od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C., że skarżący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w okresie ostatnich 6 miesięcy nie wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Wobec tego, jak wskazał organ pierwszej instancji, zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 3 i 3a ustawy uzasadniające uznanie skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że podjął pracę w firmie budowlanej. Do odwołania załączył umowę o dzieło zawartą w dniu 21 lipca 2021 r. z firmą M. M. L. o wykonanie zbrojenia stropu. Decyzją z dnia 16 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium", "organ odwoławczy" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ust. 3 i ust. 3b ustawy a następnie wskazał, że wydanie decyzji poprzedziło zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Skarżący niewątpliwie zalega z płatnością alimentów. Podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego nie daje przedłożenie po wydaniu decyzji umowy mającej potwierdzać zatrudnienie. Powołana przez organ I instancji odmowa podjęcia pracy oraz brak regulowania alimentów uzasadniały wszczęcie postępowania, a następnie orzeczenie o uznaniu strony za dłużnika alimentacyjnego. Podstaw do zmiany decyzji nie daje w ocenie Kolegium podjęcie pracy po wydaniu decyzji. Okoliczność ta nie uprawnia sama w sobie do stwierdzenia, że odwołujący się będzie terminowo wywiązywać się z obowiązku regulowania alimentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący T. L. wyjaśnił, że obecnie jest zatrudniony na umowę o pracę w firmie budowlanej M. od dnia 9 września 2021 r., alimenty płaci co miesiąc, kurator sądowy weryfikuje dokonywane wpłaty co 3 miesiące. Skarżący odniósł się również do przyczyn odmowy podjęcia pracy zaproponowanej przez Powiatowy Urząd Pracy wyjaśniając, że nie miał możliwości dojechać do pracy na czas, ponieważ była to praca poza C. i nie w jego wyuczonym zawodzie. W związku z tym skarżący zaczął poszukiwać pracy samodzielnie. W dniu 21 lipca 2021 r. podjął pracę w firmie budowlanej, początkowo na umowę o dzieło, a od dnia 9 września 2021 r. na umowę o pracę. Wskazał też, że konsekwencją wydanej jest decyzji jest utrata prawa jazdy, co będzie się równało z utratą zatrudnienia, gdyż jego praca aktualnie polega na wożeniu ludzi do miejsca pracy. Do skargi skarżący dołączył umowę o pracę z dnia 9 września 2021 r. oraz dowody dokonywania wpłat tytułem alimentów w okresie od grudnia 2020 r. do października 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące uznania skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w szczególności przepisy art. 5 ust. 3 i ust. 3a tej ustawy, określające przesłanki uznania dłużnika alimentacyjnego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy wymienia pozytywne przesłanki, od wystąpienia których ustawodawca uzależnił wszczęcie postępowania stanowiąc, że w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy w terminie wyznaczonym przez organ właściwy dłużnika, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przepis art. 5 ust. 3a ustawy określa z kolei negatywną przesłankę uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, wskazując, że decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Co istotne, wydanie przedmiotowej decyzji prowadzi do wystąpienia negatywnych konsekwencji dla dłużnika alimentacyjnego, albowiem na podstawie art. 5 ust. 3b pkt 1 i 2 ustawy, gdy wydana w tym przedmiocie decyzja stanie się ostateczna, organ właściwy składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1517) oraz po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji. Zważywszy zatem na przytoczoną regulację stwierdzić należy, że ustalenia dokonywane w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych mają doniosłe znaczenie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się powszechnie, że prowadzą one bowiem nie tylko do zakwalifikowania dłużnika alimentacyjnego do określonej kategorii dłużników, ale powodują dalsze, poważne konsekwencje. Sformułowanie zawarte w art. 5 ust. 3b ustawy: "jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego", jak też sformułowanie zawarte w art. 5 ust. 5 ustawy: "starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy", są bowiem jednoznaczne. Wskazane zapisy ustawy nie pozostawiają organom żadnego luzu decyzyjnego, nakazując określone w ustawie działania. W orzecznictwie wskazuje się również, że aby uznać daną osobę za uchylającą się od obowiązku alimentacyjnego muszą istnieć dowody na to, że świadomie i w sposób zamierzony unikała ona współpracy z organami w celu realizacji obowiązków alimentacyjnych. Ostateczna decyzja o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest bowiem podstawą wniosku o ściganie za przestępstwo niealimentacji określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Jest to przestępstwo kierunkowe, popełnione z zamiarem bezpośrednim, tzn. sprawca musi chcieć je popełnić, co dodatkowo przemawia za tym, że po stronie dłużnika, którego organ uznaje za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych musi występować wyjątkowe nagromadzenie złej woli (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r. III SA/Kr 698/19). Bezspornie zatem postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań musi zostać przeprowadzone przez organy z dużą starannością, w celu ustalenia każdej z niezbędnych dla takiego rozstrzygnięcia sprawy przesłanek. Co w tej sprawie szczególnie istotne, obowiązek poczynienia odpowiednich ustaleń i wyjaśnienia sprawy spoczywa nie tylko na organie pierwszej instancji, ale również na organie odwoławczym, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, że jakkolwiek postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało prawidłowo, to jednak postępowanie przed organem odwoławczym dotknięte jest uchybieniami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i które przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w związku pozyskaniem informacji z Powiatowego Urzędu Pracy o odmowie, bez uzasadnionej przyczyny, przyjęcia przez skarżącego propozycji zatrudnienia. Wydając decyzję organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodzi przesłanka negatywna z art. 5 ust. 3a ustawy, bowiem skarżący w okresie 6 miesięcy przed wydaniem decyzji nie wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Z danych dotyczących wpłat dokonywanych przez skarżącego na poczet zobowiązań alimentacyjnych za okres od grudnia 2020 r. do czerwca 2021 r. wynika, że skarżący w styczniu 2021 r. wpłacił kwotę 150 zł a w marcu 2021 r. nic nie wpłacił. W pozostałych miesiącach wpłacał po 500 zł. Kolegium stwierdziło, że powyższy stan faktyczny przemawia za utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym Kolegium uchyliło się od samodzielnego rozpatrzenia sprawy jako instancja odwoławcza, nie uwzględniając zmiany stanu faktycznego jaka zaistniała w toku postępowania administracyjnego, w związku z faktem podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, co wynikało z wniesionego przez skarżącego odwołania i załączonej do niego umowy o dzieło. Wskazanie przez Kolegium, że "podjęcie pracy, niejako po wydaniu decyzji" nie daje podstaw do zmiany decyzji organu I instancji, świadczy o naruszeniu przez Kolegium zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz przepisów postępowania nakazujących organowi prowadzącemu postępowanie zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji należyte wyjaśnienie sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej do dochodzenia prawdy obiektywnej przez wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i jego ocenę we wzajemnej łączności. Z przepisów tych wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji obu instancji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów. Biorąc pod uwagę ciążący na organie odwoławczym obowiązek wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji Kolegium powinno było wziąć pod uwagę fakt podjęcia przez skarżącego zatrudnienia i ocenić tę okoliczność na tle przepisów prawnych regulujących uznanie dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Należy bowiem wskazać, że podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest m.in. odmowa podjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, bez uzasadnionej przyczyny (art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy), przy czym jak wynika z art. 5 ust. 2 ustawy, podstawą do zobowiązania dłużnika do zarejestrowania się jako bezrobotny i podjęcia próby aktywizacji zawodowej dłużnika jest niemożność wywiązywania się przez niego ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia. Fakt podjęcia przez skarżącego zatrudnienia powinien zatem zostać oceniony w świetle obowiązujących przepisów regulujących działania organów podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych na podstawie przepisów ustawy, które to działania, jak wynika z preambuły do ustawy, mają zmierzać do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. Celem tych regulacji nie jest zatem opresyjność sama w sobie, lecz skłonienie osób zobowiązanych do alimentacji do wypełniania ciążących na nich zobowiązań alimentacyjnych. Odnosząc się do argumentu Kolegium, że fakt podjęcia zatrudnienia przez skarżącego nie oznacza, że będzie on terminowo wywiązywał się z obowiązku regulowania alimentów, wskazać należy, że ustawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych tylko z powodu braku gwarancji systematycznego wywiązywania się z zobowiązań alimentacyjnych ani też tylko z powodu zaniechania płacenia alimentów w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów w okresie ostatnich 6 miesięcy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2016 r., IV SA/Gl 203/16). Ponadto z faktem zatrudnienia wiąże się możliwość skutecznej egzekucji nawet jeśli dłużnik alimentacyjny nie będzie dobrowolnie regulował swoich zobowiązań, co niewątpliwie służy celowi ustawy, jakim jest skuteczna egzekucja zobowiązań alimentacyjnych. Podsumowując, organ odwoławczy powinien samodzielnie rozpatrzyć sprawę uwzględniając zmiany stanu prawnego i faktycznego zaistniałe po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, ustalając zarówno pozytywne jak i negatywne przesłanki orzeczenia o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na datę orzekania. Nie wystarczy zatem stwierdzenie, że organ pierwszej instancji orzekł prawidłowo według stanu prawnego i faktycznego z daty orzekania przez ten organ, skoro na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany stanu faktycznego. Istnienie zatem przyczyn uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wyklucza umorzenia tego postępowania w przypadku, gdy w jego toku dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych skutkujących uznaniem, że na dzień orzekania brak jest podstaw do uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Opisany wyżej sposób procedowania doprowadził do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Kolegium bez jej rozpoznania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1264, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., III SA/Kr 991/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Wr 29/17). Wskazać należy, że uchybienia proceduralne organu rozpoznającego sprawę w wyniku wniesionego odwołania powodują, że tak w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, inicjatywę musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Dlatego też taki sposób uzasadnienia niespełniający wyżej opisanych kryteriów, uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny, ustalony na podstawie dokumentów, a następnie dokonać jego subsumpcji. To jednak, jak wyżej wskazano, nie jest rolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium uwzględni powyższe rozważania Sądu. Przede wszystkim podejmie rozstrzygnięcie na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty orzekania, a nie z daty wszczęcia postępowania administracyjnego czy daty wydania decyzji przez organ I instancji. Kolegium zatem uwzględni, że po dacie wydania decyzji przez organ I instancji zmienił się stan faktyczny poprzez podjęcie przez skarżącego zatrudnienia i dokona oceny tego faktu w świetle obowiązujących przepisów regulujących uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W razie uznania, że mimo to istnieje pozytywna przesłanka do uznania skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, z uwagi na upływ czasu i akcentowaną już konieczność uwzględnienia stanu faktycznego z daty orzekania, konieczne będzie również ponowne ustalenie, czy nie zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w art. 5 ust. 3a ustawy, tj. czy skarżący przez okres ostatnich 6 miesięcy przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).