III SA/Gd 1057/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 16 maja 2016 r., nr [...].

Decyzją z dnia 16 maja 2016 r., nr [...] Wójt Gminy P. ustalił, że odpłatność za pobyt W. K. w Domu Pomocy Społecznej w P., w okresie od umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w dniu 17 lutego 2015 r. do zgonu W. K. w dniu 26 października 2015r. ponoszą: W. K. - w wysokości 70% dochodów, t.j. w kwocie 1.460,85 zł miesięcznie, uznając tą część odpłatności za pobyt za uiszczoną, W. K. (syn) - w wysokości 683,65 zł miesięcznie, I. Ł.-R. (wnuczka) - w wysokości 419,53 zł miesięcznie, M. Ł. - w związku z nieprzekroczeniem 300% kryterium dochodowego na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej nie jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności, Ł. Ł. - w związku z nieprzekroczeniem 300% kryterium dochodowego na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej nie jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności, P. K. - w związku z nieprzekroczeniem 300% kryterium dochodowego na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej opłatę nie jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności, Gmina P. - w wysokości różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w P. a opłatą wnoszoną przez osoby wymienione w pkt. 1-6 tj. 426,90 zł miesięcznie w okresie od 17.02.2015 r. do 31.03.2015 r. i w kwocie 441,93 zł miesięcznie od 01.04.2015 r. do 27.10.2015 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. K. wskazując na nieścisłości w sprawie jego miesięcznego wynagrodzenia. Odwołujący się wyjaśnił, iż organ I instancji ustalił, że zarabia on 2585,65 zł netto (wydruk z kasy fiskalnej), co jest nieprawdą, gdyż jest to dochód brutto. Z tej sumy musi on opłacić ZUS, który wnosi około 1100 zł, podatek, paliwo około 1000 - 1200 zł i inne opłaty związane z zawodem. Podkreślił, że mieszka w mieszaniu swojej mamy, za które też ponosi koszty i niewiele mu zostaje. Zaznaczył, że nie stać go na opłacenie kosztów pobytu w domu pomocy społecznej ojca, który nie utrzymywał z nim żadnych kontaktów. Decyzją z dnia 6 września 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 16 lutego 2015 r., nr [...] W. K. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w P., a decyzją z dnia 17 lutego 2015r., nr [...] został umieszczony z dniem 17 lutego 2015 r. w DPS w P.. W dniu 28 kwietnia 2015r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą ustalił odpłatność za pobyt W. K. w Domu Pomocy Społecznej w P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku postępowania odwoławczego decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r., [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi I. Ł.-R. wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., Sygn. akt III SA/Gd 665/15 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 30 czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Organ podniósł, iż zarządzeniem [...] Starosty P. z dnia 19 lutego 2014 r. ustalono średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w P. w roku kalendarzowym 2014 (do marca 2015 r.) w wysokości 2990,93 zł, natomiast zarządzeniem Nr [...] Starosty P. z dnia 16 lutego 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Pomór. poz. 665) ustalono miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w P. w roku kalendarzowym 2015 w wysokości 3006,95 zł. Zarządzenie to weszło w życie z dniem 6 marca 2015 r., a więc stanowiło podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane, czyli od kwietnia 2015 r. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że dochód mieszkańca domu W. K. nie wystarczał w pełni na pokrycie kosztów jego pobytu w placówce. Jednocześnie dochody zstępnych pozwalają na uzupełnienie tej kwoty, a pozostałe im po uwzględnieniu opłaty dochody nie są niższe niż 300% minimum dochodowego. Po przeprowadzeniu rodzinnych wywiadów środowiskowych organ I instancji ustalił opłaty za pobyt W. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. w kolejności obowiązanych do wnoszenia tej opłaty oraz jej wysokości zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy. Jednocześnie organ I instancji co do M. Ł., Ł. Ł. oraz P. K. wyjaśnił, iż w przypadku tych osób nie przekroczono 300% kryterium dochodowego, dlatego też w/w nie ponoszą odpłatności. Organ odwoławczy zaznaczył, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ustawy kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1. W sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na osobach wymienionych w art. 61 ust. 1, w ustalonej w tym przepisie kolejności. Z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie). Ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego, nie zawarł w ustawie o pomocy społecznej jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, iż także w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. w/w ustawy stanowiący, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, a w stosunku do prowadzącego działalność gospodarczą W. K. - art. 8 ust. 5 pkt 2 stanowiący, że w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne - za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowana w oświadczeniu tej osoby. Odnosząc się więc do zarzutów W. K. podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z treścią przeprowadzonego z nim w dniu 8 kwietnia 2016 r. wywiadu środowiskowego prowadzi on działalność gospodarczą (taxi), a zgodnie z zadeklarowaną w oświadczeniu kwotą jego dochód z tego tytułu to 2585,65zł miesięcznie. Dochód ten przekracza więc 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, (634 zł x 3 = 1902 zł) a po wniesieniu opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 683,65 zł, kwota jego dochodu nie będzie niższa niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej(2585,65 zł-683,65 zł = 1902 zł). Reasumując, kwota odpłatności odwołującego się W. K. za pobyt W. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. ustalona została zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, z zachowaniem wszystkich zasad i reguł w nich zawartych, a zarzuty przywołane w odwołaniu nie mają wpływu na wynik sprawy. Skargę do Sądu wniósł W. K. domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie praw procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., które miało wpływ na treść wydanej decyzji poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom strony co do jej dochodów odmówiono wiarygodności, - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy strona wykazała w toku postępowania przed organami obu instancji, że nie stać jej na poniesienie kosztów pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej w P.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły sytuację majątkową skarżącego. Analiza przedłożonych przez skarżącego dokumentów w postaci wydruków z kasy fiskalnej jak również wyjaśnień została przeprowadzona pobieżnie, bez rozróżnienia pomiędzy przychodem a dochodem osoby prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą. Organy przyjęły błędną podstawę do ustaleń kwotę przychodów brutto, które nijak się mają do faktycznie osiąganych przez skarżącego dochodów. Przychód skarżącego wynosił średnio 2800 zł brutto. Powyższe potwierdzają m.in. załączone deklaracja PIT 16A. Z tego przychodu powód w szczególności opłaca składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie ok. 1.000 zł, kupuje paliwo oraz finansuje niezbędne naprawy samochodu. W związku z powyższym faktyczny dochód skarżącego powinien być oszacowany w wysokości ok. 1200 zł. Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie z urzędu, powinien pouczyć skarżącego o tym, że powinien przedstawić kwotę dochodu, nie zaś przychodu. Skarżący mylnie utożsamił zapytanie ze strony organu administracji publicznej z zapytaniem o przychód w rozumieniu przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych zarejestrowany na kasie fiskalnej. W ten sposób doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędu w subsumpcji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zasady ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej wobec osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą zawiera art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przepis ten ustanawia dwie różne zasady ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Jedna odnosi się do osób prowadzących działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach ogólnych, druga zaś dotyczy osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. Nr 144, poz. 930 ze zm.; dalej: ustawa o zryczałtowanym podatku dochodowym). W stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne - za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby. Ta regulacja dotyczy niewątpliwie skarżącego. Natomiast art. 8 ust. 3 ustawy stanowi, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach. Zasadniczym elementem stanu faktycznego, mającym wpływ na ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest wysokość dochodu osoby zobowiązanej. Ma ona wpływ zarówno na wysokość odpłatności, jak i na samą zasadę obciążenia obowiązkiem uiszczenia opłaty. Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nadto jak wynika z art. 9 k.p.a. organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wbrew powyższym zasadom, dokonując ustaleń faktycznych co do dochodu skarżącego poprzestały na informacji wpisanej przez niego w druku oświadczenia. Pozornie odpowiada to regulacji art. 8 ust. 5 ustawy. Organy pominęły jednak zawarte w oświadczeniach skarżącego (karta 29-33 akt adm.) stwierdzenia: "ponoszę koszty ZUS -1072 zł", "koszty uzyskania przychodu 1000" – "ZUS 1061,91 +236". Te dane wskazują ponad wszelką wątpliwość, że skarżący nie odróżnia pojęć przychodu i dochodu w rozumieniu ustawy. Wskazał bowiem najprawdopodobniej jako swój dochód wartość odpowiadającą pojęciu przychodu (obejmującą m.in. składkę na ubezpieczenie społeczne). Świadczy o tym także i treść samej skargi. Dostrzegając powyższy błąd organy pomocy społecznej zobowiązane były, kierując się zasadami art. 8 i 9 k.p.a., do poinformowania skarżącego w zrozumiały sposób o różnicy pomiędzy przychodem i dochodem, wskazując jakie elementy podlegają uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Dopiero oświadczenie skarżącego na temat wysokości dochodu złożone w warunkach pełnej wiedzy o tym, jak należy taki dochód ustalić mogłoby stać się podstawą ustaleń faktycznych organu co do wysokości uzyskanego przez stronę skarżącą dochodu. Nie sposób uznać zatem, by organy przeprowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie, skoro jaskrawo uchybiły obowiązkowi czuwania nad tym, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (regulacji ustawowych dotyczących zasad określania dochodu na gruncie ustawy). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy, uwzględnią wskazania Sądu zawarte w treści niniejszego uzasadnienia, a w szczególności pouczą skarżącego, co należy w świetle ustawy rozumieć pod pojęciem "dochód" i ponownie wezwą go do przedłożenia oświadczenia o jego wysokości. Złożone w tych warunkach oświadczenie będzie mogło stać się podstawą dla dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych.