III SA/Gd 1045/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 1084 ( jeden tysiąc osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomieniem nr [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013) przyznanych B.K. na mocy ostatecznych decyzji nr: 1. [...] z dnia 3 października 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r., wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 2. [...] z dnia 28 października 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 3. [...] z dnia 28 września 2016 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 10 czerwca 2016 r. i przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, 4. [...] z dnia 8 listopada 2018 r. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r. uchylającą w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 9 maja 2017 r. i przyznającą płatności rolnośrodowiskowe na rok 2016. W wyniku wszczętego w dniu 30 sierpnia 2019 r. postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z dnia 3 kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 4.162,40 zł oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej: - na 2015 rok w zakresie wariantu 4.10 - w wysokości 137,50 zł, - na 2016 rok w zakresie wariantu 5.1 - w wysokości 41,10 zł. W konkluzji decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że kwota płatności w wysokości 4.162,40 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014. Od powyższej decyzji rolnik złożył w ustawowym terminie odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w którym nie zgodził się z wydaną decyzją. W odwołaniu strona zarzuciła skarżonej decyzji brak podstaw prawnych lub niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa oraz błędne ustalenia do stanu faktycznego. Rozpatrując odwołanie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielając ustalenia organu pierwszej instancji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rozpatrywanej sprawie została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności wypłaconych stronie za rok 2013, 2014, 2015, 2016. Stwierdzono, że kwoty ustalone za rok 2013, 2034, 2015 przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. oraz art. 11 ust 2 rozporządzenia nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r., stąd w odniesieniu do w/w płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Mając na uwadze powyższe organ winien odstąpić od ustalenia płatności za rok 2016 - wariant 5.1 - która wyniosła dla danej kampanii 41,10 zł, co nie przekracza kwoty 422,16 zł, co organ pierwszej instancji uczynił. Jednakże organ pierwszej instancji odstąpił również od ustalenie kwoty za rok 2015 w wariancie 4.10, która wyniosła 137,50 zł. Kwota ta nie przewyższa równowartości 100 euro ustalonej dla roku 2015, tj. 439,40 zł, wymaga jednak podkreślenia, że jest to tylko składowa ustalonych nienależnie pobranych płatności za rok 2015, która w odniesieniu do całej kampanii 2015 wyniosła 1 453,60 zł (864,00 zł +452,10 zł + 137,50 zł). Jednak mając na uwadze treść art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona zaskarżyła w całości decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 sierpnia 2020 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 kwietnia 2020 r., nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż została wydana z naruszeniem prawa polegającego na: I. Naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, 2) § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędne uznanie, iż skarżący zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, 3) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 i art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) NR 809/2014 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż zachodzą okoliczności do ustalenia nienależnych płatności pomimo upływu 12 miesięcy od daty dokonania płatności, 4) art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 14 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż zachodzą okoliczności do ustalenia nienależnych płatności pomimo upływu 12 miesięcy od daty dokonania płatności, 5) w art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 a dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzaniach a Rady (WE) nr 1783/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, przez jego pominięcie w zakresie ustanawiającym dla przedmiotowego roszczenia 4 letni okres przedawnienia. II. Naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: a) uznaniu, iż skarżący podczas wypełniania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej kierował się niedbalstwem, b) uznanie, iż skarżący zaniechał działalności rolniczej na określonej powierzchni, 2) art. 8 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § l pkt 1 p.p.s.a wniesiono o: 1) uchylenie w całości decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Reslrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 3 sierpnia 2020 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 3 kwietnia 2020 r., nr [...], 2) na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na powyższą skargę wniósł o jej oddalenie i przypomniał, że zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 3 kwietnia 2020 r., którą ustalono, iż skarżący zaniechał w latach 2013 - 2016 prowadzenia działalności rolniczej na części deklarowanej powierzchni objętej Programem Rolnośrodowiskowym i ustalono kwotę 4.126,40 zł jako nienależnie pobraną przez skarżącego. W ocenie organu drugiej instancji, skarżący nie dochował warunków przyjętego na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego co do powierzchni zobowiązania, na której realizowany był powyższy program w wariantach 4.1, 5.1, 4.10. Organ uznał, że rolnik dokonał zmniejszenia powierzchni, na której powinien być realizowany przedmiotowy program. Wskazano, że przedmiotowa skarga jest niezasadna, a przedstawione przez skarżącego zarzuty, które stanowią powielenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji, nie zasługują na uwzględnienie, bowiem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji przeczy prezentowanemu przez Skarżącego stanowisku. Odnosząc się do zarzutów naruszenia § 39 ust. 1 i § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, Dz. U. z 2013 r. poz. 1312) podtrzymano stanowisko, iż skarżący zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co doprowadziło do wypełnienia dyspozycji, o której mowa w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Wyjaśniono również, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznaniem lub pomniejszeniem płatności na ten rok lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, stąd w niniejszej sprawie zmniejszenie powierzchni każdego podjętego przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2017 roku pociągało za sobą obowiązek zwrotu kwot płatności rolnośrodowiskowych wypłaconych w latach 2013, 2014, 2015 oraz 2016. Organ podkreślił, że producent rolny ubiegając się o płatności do gruntów rolnych, nawet jeżeli otrzymał wypełniony spersonalizowany wniosek zobowiązany jest do podania rzeczywistego obszaru uprawianego zgodnie z normami i wymogami. Dane zawarte we wniosku mają charakter informacyjny i nie stanowią o rzeczywistej powierzchni gruntu kwalifikującego się do płatności w danym roku, ponieważ opierają się na wartościach z poprzednich kampanii. To rolnik wnioskujący o pomoc finansową winien posiadać wiedzę o obszarach uprawnionych do otrzymania płatności i to rolnik ponosi odpowiedzialność za jego treść. Stosowne pouczenie w tym zakresie rolnik otrzymał wraz z przesłanym mu wnioskiem o przyznanie płatności. W związku z tym, nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż takie działanie organu naruszało naczelną zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a.. W kontekście powyższego, nie doszło również do naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 7 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, bowiem organy ARiMR w kolejnych latach ostatecznie wydały prawidłowe decyzje ustalające wysokość płatności, a zatem nie może być mowy o błędzie ARiMR podczas przyznawania wsparcia finansowego, co mogłoby zwolnić skarżącego z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków. Wskazano, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, tylko art. 3 ust. 1 rozporządzenia rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE.L1995.312.1 z 23 grudnia 1995 r. ze zm.), na co zwracał uwagę organ w zaskarżonej decyzji. Podkreślić warto, że za datę dopuszczenia się nieprawidłowości należy uznać datę złożenia przez rolnika wniosku na rok 2016, tj. 17 czerwca 2016 r., gdyż wtedy po raz pierwszy w programie rolnośrodowiskowym rolnik złożył deklarację niezgodną ze stanem faktycznym, na podstawie której mogło dojść do wypłaty nienależnych płatności. Nawet gdyby nie brać pod uwagę przerwania biegu przedawnienia w sytuacji wskazanej w akapicie trzecim w/w art. 3 ust. 1 rozporządzenia rady (WE EURATOM) nr 2988/95, przedawnienie nastąpiłoby zatem najwcześniej w dniu 17 czerwca 2020 r.. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 3 kwietnia 2020 r., zatem została wydana przed upływem wskazanego prawem terminu. Nie podzielono stanowiska skarżącego, aby doszło do naruszenia przytoczonych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., ponieważ poczynione w sprawie ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. materiale dowodowym, ocenionym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona i zawiera uzasadnienie faktyczne oraz prawne, odniesiono się również do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Reasumując, w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa, a zatem rozstrzygnięcia są prawidłowe i nie ma podstaw do ich uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej zawartych. Działanie takie ma umocowanie w art, 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", stanowiącym, że co do zasady sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Kontroli Sądu poddana została decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 3 sierpnia 2020 r., utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 3 kwietnia 2020 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności. W sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 15 zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVTD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (dodanym do ustawy z dniem 31 marca 2020 r.), w okresie, którym mowa w ust. 1, (w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID) organ lub podmiot może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania. Rozpatrując odwołanie strony organ odwoławczy był zobowiązany z urzędu dostrzec, że organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wydał decyzję po wejściu w życie tego przepisu i uznać, że decyzja ta z dnia 3 kwietnia 2020 r. została wydana w okresie stanu epidemii i w okresie obowiązywania tego przepisu (obowiązywał do 16 maja 2020 r. tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy Dz. U. z 2020 r. poz.875). Zgodnie z powołanym przepisem art. 15zzs ust. 9, dopuszczalne było wówczas wydanie wyłącznie decyzji w całości uwzględniającej żądanie strony. W ocenie Sądu, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w okresie jego obowiązywania, żadne inne decyzje, poza uwzględniającymi w całości żądanie strony, nie mogły być w czasie trwania stanu epidemii wydane. Stan epidemii w sposób oczywisty ograniczał bowiem możliwości obrony swych praw przez strony postępowania administracyjnego, a więc tylko decyzja w całości uwzględniająca żądanie strony mogła zostać w tym czasie wydana - wówczas bowiem strona nie potrzebuje chronić swoich interesów. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie odnosi się wyłącznie do możliwości wydania decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, ale także do decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym z urzędu. Skoro przepisy tej ustawy przewidują w okresie obowiązywania stanu epidemii możliwość wydawania decyzji jedynie w całości uwzględniających żądanie strony, to a contrario możliwość wydania decyzji odmiennie (negatywnie) rozstrzygających o interesie strony została wykluczona. Tylko taka interpretacja powyższej normy pozostaje w zgodzie z założeniem racjonalnego ustawodawcy, które zabrania interpretowania norm w ten sposób, iż niektóre jej fragmenty uznaje się za zbędne. lnterpretacja ta, znajduje również uzasadnienie w wykładni celowościowej, skoro bowiem wspomniana ustawa została uchwalona w celu pomocy m.in. przedsiębiorcom w trudnych czasach epidemii, to przejawem takiej pomocy jest również ograniczenie możliwości wydawania przeciwko nim niezgodnych z ich interesem (żądaniem) decyzji administracyjnych. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby do wniosku, że art. 15zzs ust. 9 cyt. ustawy pozbawiony jest normatywnego znaczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 523/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy mając na uwadze tak treść złożonego przez skarżącego odwołania, jak i stanowisko przez niego prezentowane przed organem pierwszej instancji, winien z urzędu dostrzec, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia 3 kwietnia 2020 r. z pewnością nie uwzględniała żądania strony, wręcz przeciwnie - orzekała o pozbawieniu strony skarżącej określonych uprawnień (do płatności orzeczonych wcześniej wydanymi decyzjami). Ta okoliczność dodatkowo przemawia za uchyleniem tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 15 zzs ust. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W konsekwencji Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi, bowiem ich rozpoznanie należało uznać za przedwczesne. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..