III SA/Gd 1000/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 ust.3, §4 ust.2 oraz § 5.

Prokurator Rejonowy w Kartuzach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się w niej stwierdzenia nieważności § 2 ust.3, § 4 ust.2 i § 5 uchwały Rady Gminy Sulęczyno z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XVIII/116/2019 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 16.01.2020 r., poz.512), która to uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej jako "u.s.g." oraz art. 40 ust. 8-14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz.U. z 2018 r., poz.2068 ze zm.), dalej także jako "u.d.p.". Skarżący zarzucił zaskarżonej części uchwały istotne naruszenie prawa: - art. 7 w zw. z art. 94 , art. 32 ust.1 i 2 , art. 217 Konstytucji oraz art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych i art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i dokonanie zróżnicowania w §4 ust.2 pkt 1-2 uchwały stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, w sytuacji gdy Rada Gminy nie została upoważniona do zróżnicowania opłat w odniesieniu do w/w kryteriów, innych niż enumeratywnie wskazane w art. 40 ust.9 ustawy o drogach publicznych; - art. 2 i 7 Konstytucji oraz § 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w tekście uchwały regulacji ustawowej – art. 40 ust.4 ustawy o drogach publicznych w § 2 ust.3 uchwały oraz art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych w § 5 uchwały. Zakres zaskarżenia skarżący potwierdził w piśmie z dnia 8 marca 2022 r. ( data stempla pocztowego). Organ w odpowiedzi na skargę pozostawił skargę do uznania Sądu. Zgodził się, że brak jest upoważnienia ustawowego dla rady gminy do zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego , czy jest to teren zabudowany, czy też nie. Zauważył , że choć generalnie nie należy w uchwałach powielać przepisów rangi ustawowej , to jednak każda sprawa ma indywidualny charakter. Niekiedy dopuszcza się tolerowanie powtórzeń , np. w celu zachowania kontekstu regulacji uchwały. Zdaniem organu kwestionowane skargą powtórzenia nie mają charakteru istotnego naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W związku z tym, że wskazane regulacje nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa – naruszenia istotne i nieistotne ( art. 91 ust.1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o w ogóle do obrotu prawnego. Sąd uznał skargę za zasadną. Zaskarżona uchwała dotyczy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych , zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 8-14 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. , do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 8 – 9 ustawy o drogach publicznych ma następujące brzmienie: 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. 9. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że przy ustalaniu dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego możliwe jest zróżnicowanie wysokości tych stawek , jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych przepisem art. 40 ust.9 pkt 1- 5 u.d.p. Zaskarżona uchwała natomiast w § 4 ust. 2 stanowi: "Ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1m² pasa drogowego wymienionych w § 1 pkt 6 : reklamy jednostronne za 1 m² powierzchni , 1) w obszarze zabudowanym- 1 zł; 2) w obszarze niezabudowanym – 0,50 zł. Wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 1 - 5 u.d.p. kryteria nie upoważniają do różnicowania opłat w zależności od zajęcia pasa drogowego na obszarze zabudowanym i niezabudowanym. W przedmiotowej uchwale dokonano natomiast takiego zróżnicowania , uzależniając tym samym wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego od kryteriów nieprzewidzianych w ustawie. Dodać należy, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na obszarze zabudowanym i niezabudowanym w przedmiotowej uchwale są zróżnicowane wysokością. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. , na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Tak więc wyjście poza upoważnienie ustawowe w kwestionowanym postanowieniu uchwały należy uznać za istotne naruszenie prawa - art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust.9 u.d.p. i art. 40 ust.1 u.s.g. . Przechodząc do zarzutu istotnego naruszenia prawa dotyczącego zapisu § 2 ust. 3 uchwały zauważyć należy, że w jego końcowym fragmencie postanowiono , że przez cały dzień zajęcia pasa drogowego rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny. Tymczasem w art. 40 ust.4 u.d.p. wskazano wprost, że "zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień". Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że w niniejszej sprawie wskazane powtórzenie w uchwale, czyli akcie podustawowym, treści regulacji ustawowej, naruszające zasady prawidłowej techniki legislacyjnej – przepisy art. 7 Konstytucji oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" może prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać temu powtórzeniu nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przypisy , które nie oddają intencji ustawodawcy. Jest to tym bardziej możliwe, że w art. 40 ust. 4 u.d.p. odniesiono omawiany zapis "zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień" do ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu , o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 - prowadzenia robót w pasie drogowym i zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w punktach 1-3 ( czyli prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ), a zapis § 2 ust. 3 uchwały odnosi się do postanowień § 2 ust. 1 i 2 uchwały , czyli do prowadzenia robót w pasie drogowym dróg gminnych w celach niezwiązanych z budową , przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg oraz prowadzenia robót w pasie drogowym dróg gminnych w celach nie związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Omawiana treść uchwały - § 2 pkt 3 - nie tylko zatem stanowi powtórzenie zapisu ustawowego, ale w kontekście brzmienia całego § 2 uchwały prowadzi do odczytywania treści przepisów uchwały w sposób odmienny od treści przepisów ustawy. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do postanowień § 5 uchwały. Treść § 5 uchwały jest następująca: Za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej w § 2 - § 4. Art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych stanowi natomiast, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W tym przypadku również , przy wskazaniu w końcowym fragmencie § 5 uchwały, że opłata stanowić ma 10- krotność opłaty ustalonej w § 2 - § 4 może dojść do odmiennego ustalenia wysokości opłaty, niż przewidziana przez ustawodawcę. Postanowił on bowiem w końcowym fragmencie art. 40 ust. 12 , że opłata ma być ustalana zgodnie z ust. 4-6 art. 40 ustawy. Przepisy § 2- 4 uchwały i przepisy art. 40 ust. 4-6 u.d.p. nie mają tożsamej treści, wobec czego Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że zakwestionowane przepisy uchwały zawierające niedopuszczalne powtórzenia przepisów ustawy nie tylko naruszają zasady prawidłowej legislacji , lecz także prowadzić mogą do ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego w wysokości niezgodnej z wolą ustawodawcy. W niepublikowanym wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał , że "Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców (...). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87)". W ocenie Sądu sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznając, że kwestionowane przepisy uchwały w sposób istotny naruszają prawo, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 ust.3, § 4 ust.2 oraz § 5.