III OZ 98/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 916/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2024 r., nr [...] w sprawie ze skargi Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów postanawia: oddalić zażalenie.

Dnia 25 lipca 2024 r. Burmistrza [...] wydał wobec Z.R. decyzję, w której: ustalił obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. z działki nr [...] obręb [...]; określił rodzaj odpadów do usunięcia: [...] w ilości [...] m3; ustalił termin ostatecznego wykonania obowiązku do dnia 31 października 2024 r.; ustalił sposób usunięcia odpadów: załadunek odpadów do przygotowanych pojazdów, transport odpadów prowadzić przez podmiot uprawniony do transportu odpadów, przekazać odpady bezpośrednio po usunięciu do podmiotu uprawnionego do zbierania lub przetwarzania ww. odpadów; zobowiązał skarżącą do przedłożenia dowodów (kserokopie) potwierdzających przekazanie odpadów uprawnionym podmiotom w terminie 14 dni po wyznaczonym w pkt. 3 decyzji terminie, do Urzędu Miejskiego w [...] pok. [...] lub złożyć w kancelarii Urzędu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia 16 września 2024 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 lipca 2024 r. Od ww. decyzji skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca w motywach wniosku wskazała, że wykonanie decyzji będzie prowadzić do nieodwracalnego unicestwienia zgromadzonych przez nią opon, a przynajmniej do utraty ich własności. Skarżąca zaznaczyła również, że będzie musiała ponieść koszty wykonania nakazu, na co obecnie nie ma środków. W związku z powyższym będzie musiała skorzystać z kredytu, co wpłynie na jej możliwości utrzymania się. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 916/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, wniosku Z.R. (dalej także jako: "skarżąca") o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "Organ", "Kolegium", "SKO") z dnia 16 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów: odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że sąd z treści wniosku nawet poglądowo nie jest w stanie wywnioskować na czym miałoby polegać zaistnienie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków związanych w wykonaniem zaskarżonej decyzji. Wskazane przez skarżącą skutki wykonania zaskarżonej decyzji są ogólne i mają charakter czysto potencjalny i hipotetyczny niepoparty żadnymi materiałami ani sprecyzowaną argumentacją, co w połączeniu ze stwierdzeniem, że egzekwowanie nałożonego obowiązku usunięcia odpadów powoduje dolegliwość w postaci uszczerbku finansowego, nie jest pojęciem tożsamym z groźbą wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – nie jest to sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie zawarto żadnych wyliczeń, które wskazywałyby potencjalne, nawet przybliżone kwoty, które byłaby zobowiązana ponieść skarżąca w związku z koniecznością usunięcia odpadów, do skargi nie załączono żadnych dokumentów, z których wynikałoby w jakiej sytuacji finansowej, zawodowej, rodzinnej i materialnej znajdują się skarżąca. Nie przedstawiono aktualnych zeznań podatkowych, umów o pracę lub cywilnoprawnych, wykazu majątku, wydruków z kont bankowych, nie opisano jak wygląda sytuacja w gospodarstwie domowym skarżącej etc. Zagadnienia te nie wynikają także z akt administracyjnych. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła skarżąca zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez: 1) nieuwzględnienie obiektywnej okoliczności, że wykonanie decyzji Burmistrza [...] z dnia 25 lipca 2024 r. doprowadzi do nieodwracalnego unicestwienia rzeczonych opon, a przynajmniej do utraty przez skarżącą ich własności, przez co dalsze postępowanie sądowoadministracyjne straci realny sens i także prawny sens, skoro ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji będzie miało już skutek tylko teoretyczny, gdyż przedmiotowe opony nie będą już istnieć lub nie będą już własnością skarżącej, co oznacza, że wskutek wykonania ww. decyzji nie tylko powstaną trudne do odwrócenia skutki, ale skutki te będą – w odniesieniu do przedmiotowych opon – nieodwracalne; 2) nieuwzględnienie, że wykonanie decyzji wymaga poniesienia znacznego kosztu, wedle posiadanych informacji rzędu ok. 15 000 zł, których to środków skarżąca nie posiada, w związku z czym nie ma możliwości wykonania tej decyzji, dodatkowo wskazując, że: - nie ma innych nieruchomości niż mieszkanie w [...] przy ul. [...], które obciążone jest długoterminowym kredytem hipotecznym oraz działka gruntu rolnego, na której znajdują się przedmiotowe opony, - utrzymuje się wyłącznie z działalności rolniczej oraz okazjonalnie z prac dorywczych, - w związku z kredytem hipotecznym na mieszkanie nie ma obecnie dodatkowej zdolności kredytowej, - jest rozwiedziona a w ww. mieszkaniu zamieszkuje jeszcze tylko schorowana 78-letnia mama skarżącej, która ma jedynie emeryturę rolniczą, - możliwość zapożyczenia się, na którą wskazała skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, dotyczyła pożyczek prywatnych, a nie z kredytu jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaś możliwość ta odpadła obecnie, bo bliskie osoby, które wcześniej mogłyby ewentualnie pożyczyć pieniądze, same popadły we własne problemy i pożyczki takiej aktualnie nie udzielą; 3) nieuwzględnienie, że wstrzymanie wykonania decyzji nie zaszkodzi nikomu i niczemu, tak jak dotąd opony te nie szkodziły, tylko pomagały, aby płody rolne powstawały. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza [...] dnia 25 lipca 2024 r., znak [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2024 r., znak [...], do czasu zakończenia przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, tym samym podlegało oddaleniu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935: dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać należy, że Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj., gdy stwierdzono, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r., III OZ 445/22). Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym samo powołanie się na treść obowiązujących przepisów, a uzasadnienie wniosku powinno wskazywać konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczące o spełnieniu przesłanek przyznania ochrony tymczasowej (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt I OZ 204/24, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 481/24, Legalis). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty skarżącej zawarte w zażaleniu nie podważyły stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Prawidłowo bowiem wskazano, że skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonego postanowienia mogłoby spowodować wskazane wyżej następstwa. Co więcej podniesienie argumentu, że usunięcie odpadów i poniesienie z tego tytułu przez skarżącą kosztów w kwocie co najmniej 15 000 zł znacząco wpłynie na dalszą możliwość utrzymania siebie jest bezpodstawne. Podkreślić należy, że ani do przedmiotowego wniosku przed Sądem pierwszej instancji ani w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego skarżąca nie przedstawiła aktualnych i pełnych danych o sytuacji majątkowej strony, wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych zasobach pieniężnych, obciążeniach czy ponoszonych wydatkach. W aktach sprawy brak jest dokumentów uprawdopodobniających stanowisko skarżącej i obrazujących aktualną, i rzeczywistą kondycję finansową skarżącej, przez co nie jest możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W konsekwencji skarżąca nie uprawdopodobniła w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Innymi słowy, Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania złożony w trybie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. To skarżąca w celu uzyskania ochrony własnego interesu, występując z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd administracyjny, powinna wykazać istnienie oraz uzasadnienie ustawowych przesłanek. Twierdzenia skarżącej powinny być przy tym poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2024 r., I FSK 2261/23, Legalis). Dalej, przytoczone w zażaleniu argumenty przemawiające, w ocenie skarżącej, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia, nie mogą uzasadniać uwzględnienia takiego zażalenia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, LEX nr 533096; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11, LEX nr 1070518). Podanie zatem przez skarżącą dopiero na etapie zażalenia okoliczności na poparcie swojego stanowiska, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.