III OZ 95/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.L., P.L. i P.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1084/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E.L., P.L. i P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 października 2023 r. nr SKO.4163.17-19.23 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia oddalić zażalenie.

E.L., P.L. i P.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 października 2023 r. nr SKO.4163. 17-19.23 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że odpady nienadające się do wykorzystania zostały usunięte przez skarżących, a pozostałe materiały wykorzystane zostały na ich własne potrzeby – do utwardzenia i wyrównania nieruchomości, co potwierdzają złożone fotografie. W konsekwencji, gdyby organ próbował przymusić skarżących do wykonania w/w decyzji lub wykonał zastępczo usunięcie odpadów, które mogą być wykorzystane przez skarżących, naraziłby ich na poniesienie znacznych kosztów, a ostatecznie może się okazać, że usunięcie "odpadów", jak i ponoszenie kosztów, byłoby niecelowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 19 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1084/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") i wskazał, że wniosek skarżących nie może zostać uwzględniony, bowiem wskazali oni jedynie lakonicznie, iż niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji naraziłoby ich na przymuszenie ze strony organu do jej wykonania lub zastępcze jej wykonanie przez organ, co w konsekwencji naraziłoby ich na znaczne koszty, które mogłyby się okazać – w dalszej kolejności – niecelowe. Skarżący nie przedstawili zatem żadnych okoliczności ani dowodów potwierdzających ich twierdzenia i tym samym nie wskazali, iż w niniejszej sprawie występuje prawdopodobieństwo wyrządzenia im znacznej szkody czy powstania nieodwracalnych skutków. Skarżący nie podali, jak wygląda ich sytuacja majątkowa, rodzinna i finansowa, a w konsekwencji jaką stratę spowodowałoby wykonanie zaskarżonej decyzji. Wobec tego nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy wykonanie decyzji spowoduje – jak wskazali skarżący – znaczne koszty, które mogłyby sprowadzić wystąpienie szkody. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia E.L., P.L. i P.K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrazili niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnili, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji wystąpi znaczna szkoda lub zaistnieją trudne do odwrócenia skutki. Wskazując na ten zarzut skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślili, że odpady nienadające się do wykorzystania zostały przez nich usunięte, co potwierdzają zarówno fotografie z akt sprawy, jak i dołączone do skargi. Dodatkowe fotografie załączono na potwierdzenie faktu, że większość zgromadzonego materiału rozbiórkowego (gruz) oraz gleba została wykorzystana na wyrównanie i utwardzenie nieruchomości skarżących, a także na okoliczność tego, że odpady motoryzacyjne – nieznanego pochodzenia – zostały usunięte. Gdyby zatem organ nakazał wykonanie zaskarżonej decyzji, to nie tylko doszłoby do zniszczenia już utwardzonego i wyrównanego terenu działki, co samo w sobie jest szkodą skarżących, ale również naraziłoby to ich na poniesienie dodatkowych kosztów. Skarżący wskazali, że dokonali rozeznania u przedsiębiorców zajmujących się zawodowo usuwaniem odpadów, ich transportem i zagospodarowaniem, jakie koszty musieliby ponieść w związku z wykonaniem kwestionowanej decyzji. Kosztorys opiewa na kwotę przekraczającą 10.000 zł. Przenosząc to na wysokość dochodów skarżących, można stwierdzić, że jest to kwota stosunkowo wysoka. E.L. świadczy pracę na podstawie umowy zlecenia według minimalnej stawki godzinowej, a zatem poza minimalną stawką godzinową nie ma gwarantowanego stałego wynagrodzenia, które uzależnione jest od ilości przepracowanych godzin. Wynagrodzenie miesięczne netto waha się pomiędzy 2.000 zł a 3.000 zł netto i przeznaczane jest na bieżące utrzymanie. P.L. pracuje na podstawie umowy o pracę z minimalnym wynagrodzeniem, które wynosi netto ok. 3.200 zł i w większości przeznaczane jest na niezbędne koszty utrzymania. Z kolei P.K. obecnie nie pracuje i zajmuje się domem oraz małymi dziećmi, pozostając na utrzymaniu męża. W konsekwencji skarżący nie są w stanie wyasygnować kwoty 10.000 zł, bowiem z osiąganych dochodów nie mogą odłożyć niezbędnych środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek E.L., P.L. i P.K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów – nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że uiszczenie określonej kwoty pieniężnej spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu skarżący wskazali jedynie ogólnikowo, że odpady nienadające się do wykorzystania zostały przez nich usunięte, a pozostałe materiały wykorzystane zostały na ich własne potrzeby – do utwardzenia i wyrównania nieruchomości, co potwierdzają złożone fotografie. W konsekwencji, gdyby organ próbował przymusić skarżących do wykonania zaskarżonej decyzji lub wykonał zastępczo usunięcie odpadów, które mogą być wykorzystane przez skarżących, naraziłby ich na poniesienie znacznych kosztów, a ostatecznie może się okazać, że usunięcie "odpadów", jak i ponoszenie kosztów, byłoby niecelowe. Skarżący na etapie składania wniosku do WSA w Łodzi nie przedstawili zatem żadnych dokumentów (za wyjątkiem fotografii, które jednak nie miały znaczenia w sprawie badania ich sytuacji majątkowej i bytowej), które uwiarygadniałyby zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest rolą sądu administracyjnego domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami uniemożliwiał zatem jego merytoryczną ocenę przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często naturalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). Dodatkowo podkreślić należy, iż przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Podanie zatem przez skarżących dopiero na etapie zażalenia nowych okoliczności na poparcie swojego stanowiska i załączenie stosownych dokumentów potwierdzających ich dochody oraz wstępnej wyceny usunięcia odpadów – nie mogło odnieść zamierzonego przez nich skutku. Należy także zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Ubocznie podać należy, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącym drogi do ponownego złożenia do Sądu pierwszej instancji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który tym razem byłby należycie umotywowany, umożliwiając tym samym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi dokonanie oceny tak przedstawionej argumentacji w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.