III OZ 944/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z zażalenia R.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 253/21 o odrzuceniu skargi R.N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy postanawia: 1) podjąć zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2) uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 253/21 odrzucił skargę R.N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu postanowienia podał, że R.N. przy piśmie z dnia 13 stycznia 2021 r. wniósł za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji (poprzez platformę ePUAP) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. Sąd wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez elektroniczne podpisanie załączników, a w szczególności załącznika o nazwie "Skarga do WSA w Warszawie z 13.01.2021 egz. nr 1.pdf", wskazując, że zgodnie z art. 46 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Z kolei w świetle art. 46 § 2b P.p.s.a., zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Ponadto wskazano, że każdorazowo przy wnoszeniu pism, które zawierają załączniki, w szczególności jeśli załącznikiem takim jest faktyczna treść tego pisma, obowiązkiem skarżącego, jest podpisanie całego dokumentu, w tym również załączników. Wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 24 czerwca 2021 r. (urzędowe potwierdzenie doręczenia dokumentu elektronicznego w aktach sprawy). Przy piśmie z dnia 2 lipca 2021 r. skarżący nadesłał skargę, wraz z załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że skarga podlega odrzuceniu, podał, iż stosownie do treści art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a., pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Z kolei w świetle art. 46 § 2a P.p.s.a. w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Stosownie do treści art. 46 § 2b P.p.s.a., zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. W przypadku braku wskazanych elementów, sąd winien wezwać stronę składającą skargę do jej podpisania w prawem przewidziany sposób. Nieuzupełnienie w terminie braku formalnego skargi skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę drogą elektroniczną. Skargę stanowił załącznik do pisma przewodniego. W związku z tym, że podpis elektroniczny został złożony przez skarżącego jedynie pod pismem przewodnim, Sąd wezwał go do usunięcia, w terminie 7 dni, braku formalnego skargi przez jej podpisanie, pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżący wymagane dokumenty nadesłał, jednakże po upływie terminu na uzupełnienie braków formalnych, który kończył się w dniu 1 lipca 2021 r. W świetle art. 85 P.p.s.a., czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Skarżący nie wniósł jednocześnie o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia R.N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III OZ 944/21 zawiesił postępowanie w sprawie rozpoznania zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W rozpoznawanej sprawie Sądowi wiadomy z urzędu jest fakt, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I FPS 2/21 zawisło postępowanie z wniosku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I FZ 92/21, na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy przepis art. 46 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o zasady przyjęte dla określonych trybów składania podpisu elektronicznego określonych w § 2a, co oznacza, że załączniki złożone w ramach podpisanego podpisem zaufanym (kwalifikowanym) dokumentu przesłanego przez platformę ePUAP należy uznać za podpisane w rozumieniu art. 46 § 2a i 2b ww. ustawy, jako spełniające zasady zastosowanego trybu składania tego podpisu elektronicznego, zgodnie z którymi podpis zaufany (kwalifikowany) złożony przez profil zaufany ePUAP odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami, a więc obejmuje także zawarte w nim załączniki?". Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z 11 sierpnia 2021 r. oraz argumentację skarżącego podniesioną w zażaleniu uznał, że w tej sprawie zasadne jest zawieszenie postępowania sądowego. Zagadnienie będące przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA dotyczy bowiem wykładni art. 46 § 2a i 2b P.p.s.a., a więc kwestii prawnej mającej istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. akt I FPS 2/21 w dniu 6 grudnia 2021 r. podjął następującą uchwałę: "Zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Z uwagi na fakt wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 6 grudnia 2021 r. uchwały w sprawie o sygn. akt I FPS 2/21, w oparciu o art. 128 § 1 pkt 4 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzeczono, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Przechodząc do rozpoznania zażalenia R.N., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ono na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w nim wskazane. Stosownie do treści art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie – przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, o czym stanowi art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 46 § 2a P.p.s.a., w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W świetle art. 46 § 2b P.p.s.a., zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Z art. 49 § 1 P.p.s.a. wynika, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stosownie do jego treści, sąd odrzuca skargę, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem w przypadku nieuzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, sąd jest zobowiązany do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie R.N. wniósł skargę drogą elektroniczną, przy czym skarga ta stanowiła załącznik do pisma przewodniego zatytułowanego: "Skarga Wojewódzki Sąd Administracyjny", zaś podpis elektroniczny został złożony wyłącznie pod tym właśnie pismem przewodnim, a nie pod załączoną do niego skargą. Należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I FPS 2/21 stwierdził, że: "Zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym". W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zauważył jednak, iż pismo przewodnie zatytułowane: "Skarga Wojewódzki Sąd Administracyjny" zawiera w sobie dokładne określenie przedmiotu zaskarżenia ("Skarga na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...].12.2020r.") i zostało prawidłowo wniesione za pośrednictwem organu, a zatem już sama treść tego pisma przewodniego wystarczy do nadania mu dalszego biegu jako skargi samej w sobie i rozpoznania jej merytorycznie, niezależnie od skargi zawierającej wyodrębnione zarzuty i ich obszerne uzasadnienie, stanowiącej załącznik do tego pisma. Sąd może najwyżej nie brać pod uwagę i nie odnosić się do podniesionej w tej "drugiej" skardze – załączniku argumentacji i zarzutów, z uwagi na podpisanie tego pisma po terminie wyznaczonym przez Sąd. Nie oznacza to jednak, iż skarga R.N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy może zostać odrzucona tylko z w/w powodu. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza bowiem art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych (w tym przypadku niepodniesionych) zarzutów. W okolicznościach niniejszej sprawy wystarczyło zatem wskazanie Sądowi kwestionowanej decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia. Również Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale (pkt 7.7 uzasadnienia) stwierdził, że strona nie musi załączać żadnych dodatkowych plików – treść jej żądania może być zawarta w piśmie ogólnym, które można podpisać w wymagany sposób. Powyższa sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższą ocenę prawną i uzna złożone przez skarżącego pismo przewodnie za podpisaną skargę oraz nada jej dalszy bieg, podejmując stosowne czynności procesowe wynikające z przepisów P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3, orzekł, jak w pkt 2 sentencji postanowienia.