III OZ 79/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia N. sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2550/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 29 czerwca 2022 r. nr DP.06124.9.2022.MZ(5) w przedmiocie polecenia zapewnienia świadczenia usług transportu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2550/22 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 29 czerwca 2022 r. nr DP.06124.9.2022.MZ(5) w przedmiocie polecenia zapewnienia świadczenia usług transportu, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że decyzją z 29 kwietnia 2022 r. nr BPRM.5023.18.1.2022 Prezes Rady Ministrów polecił: 1. spółce P. sp. z o.o. w W., jako sprzedawcy z urzędu sprzedaż paliwa gazowego do odbiorców końcowych przyłączonych do sieci wydanej na zasadach bezpłatnego użyczenia P. (2) sp. z o.o. przez N. sp. z o.o. w K., 2. spółce P. (2) S.A. w W. zapewnienie P. sp. z o.o. w W. dodatkowych ilości paliwa gazowego LNG ponad ilości zakontraktowane na dzień wydania decyzji, w celu zabezpieczenia sprzedaży o której mowa w pkt 1 – bez uszczerbku dla innych odbiorców P. sp. z o.o. w W., 3. spółce G. S.A. w W. zapewnienie spółce P. sp. z o.o. świadczenie usług transportu LNG na potrzeby sprzedaży o której mowa w pkt 1, w ilościach określonych przez spółkę P. sp. z o.o. po stawkach nie wyższych niż 6,00 złotych brutto za kilometr – bez uszczerbku dla innych odbiorców P. sp. z o.o. w W., 4. operatorowi Gazociągów Przemysłowych G. S.A. w W. niezwłoczne zwiększenie zdolności załadunkowych LNG na cysterny samochodowe, 5. spółce P. (3) sp. z o.o. w T. świadczenie na wydanych przez N. sp. z o.o. w K., na zasadach bezpłatnego użyczenia, sieciach oraz instalacjach regazyfikacji, usługi dystrybucyjnej oraz usługi regazyfikacji jeżeli Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wyda niezbędne do wykonania polecenia decyzje administracyjne, w tym rozszerzające obecne koncesje o nowe obszary dystrybucyjne oraz wyznaczające operatorem systemu dystrybucyjnego gazowego na tych sieciach oraz operatorem skraplania gazu ziemnego spółkę P. (3) sp. z o.o. w T. na instalacjach regazyfikacji skroplonego gazu ziemnego, stanowiących punkty wejścia do nowych obszarów dystrybucyjnych na sieciach i instalacjach wydanych P. (3) sp. z o.o. w T. przez N. sp. z o.o. w K. na zasadach bezpłatnego użyczenia, 6. stosowanie obowiązujących taryf oraz zapisów Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Gazowej do rozliczenia za świadczoną usługę dystrybucji, 7. spółce N. sp. z o.o. w K. wydanie spółce P. (3) sp. z o.o. w T: a. pełnej dokumentacji wydanych sieci i instalacji, w tym budowlanej, wykonawczej, powykonawczej i eksploatacyjnej, w zakresie wymaganym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, b. kopii umów z odbiorcami końcowymi przyłączonymi do wydanych sieci, c. zestawienie na dzień wydania polecenia: danych odbiorców paliw gazowych, danych adresowych i technicznych punktu poboru, danych układu pomiarowego, mocy przyłączeniowych, mocy umownych, zużycia za ostatnie 12 miesięcy w podziale na miesiące, dostępne planowane zużycia dla poszczególnych punktów poboru, stanów liczników u odbiorców końcowych oraz stanów ilości paliwa LNG w zbiornikach LNG, w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia wydania polecenia, d. kopii wszelkich umów dotyczących eksploatacji i serwisu wydanych sieci i instalacji, e. szczegółowych informacji dotyczących prowadzonych aktualnie inwestycji infrastrukturalnych w tym kopii realizowanych obecnie umów o przyłączenie do sieci gazowej, 8. właścicielom, użytkownikom wieczystym, najemcom, dzierżawcom nieruchomości będących osobami prawnymi lub przedsiębiorcami, na których znajdują się sieci gazowe, instalacje towarzyszące oraz instalacje regazyfikacji użytkowane przez spółkę N. sp. z o.o. w K. zapewnienie dostępu do wydanej infrastruktury oraz nieruchomości na których się znajdują, w celu użytkowania jej przez P. (3) sp. z o.o. w T. Ponadto organ wskazał, że w przypadku nieudostępnienia przez spółkę N. sp. z o.o. w K. dokumentów i informacji, o których mowa w pkt 7 decyzji właściwy wojewoda zobowiązany jest do wyznaczenia jednostki administracji zespolonej w celu przymusowego dostarczenia P. (3) sp. z o.o. w T. ww. dokumentów i informacji. Następnie, zaskarżoną decyzją z 29 czerwca 2022 r. nr DP.06124.9.2022.MZ(5) organ uchylił decyzję z 29 kwietnia 2022 r. w zakresie pkt. 3 oraz orzekł, że w zakresie, w jakim powyższa decyzja została uchylona, poleca spółce G. S.A. w W. świadczenie usługi transportu LPG na potrzeby sprzedaży, o której mowa w pkt 3 uchylonej decyzji, w ilościach określonych przez spółkę P. sp. z o.o. w W. – bez uszczerbku dla innych odbiorców P. sp. z o.o. w W., po stawkach nie niższych niż 6,30 złotych netto za kilometr z zastrzeżeniem, że stawka będzie waloryzowana co kwartał stosownie do następujących zasad: 1. w razie zmiany średniej hurtowej ceny oleju napędowego Ekodiesel w [...] w kwartale poprzedzającym kwartał, na który ustalana jest cena, o 5% lub wielokrotność 5% w porównaniu do ceny bazowej – ustalona stawka za kilometr będzie automatycznie korygowana z pierwszym dniem danego kwartału o powyższy wskaźnik; 2. pierwsza waloryzacja nastąpi w dniu 1 lipca 2022 r. w oparciu o zestawienia przyjętej ceny bazowej oleju napędowego, stanowiącej średnią cenę hurtową oleju napędowego Ekodiesel w [...] za I kwartał 2022r., tj. 5613,15 zł/m³ w stosunku do średniej ceny hurtowej na II kwartał 2022 r. W pozostałym zakresie organ utrzymał w mocy decyzję z 29 kwietnia 2022 r. W zaskarżonym postanowieniu Sąd Wojewódzki przyjął, że w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek wstrzymania zaskarżonej decyzji. Pozbawienie skarżącego kontroli nad należącą do niego infrastrukturą gazową nie wynika z zaskarżonej decyzji ani z poprzedzającej ją decyzji z 29 kwietnia 2022 r., a z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-10/2022(4), zmienionej decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-10/2022(10) o wpisaniu skarżącego na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. z 2022 r. poz. 835) oraz z decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 7 października 2022 r. nr DNP-VII.4120.3.2022 w przedmiocie ustanowienia tymczasowego zarządu przymusowego. Sąd uznał, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. związany jest granicami danej sprawy, zaś decyzje z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej znajdują się poza granicami niniejszej sprawy i jako takie nie mogą zostać objęte ochroną tymczasową w ramach rozpoznania przedmiotowego wniosku. W takiej sytuacji WSA w Warszawie doszedł do wniosku, że nie można przyjąć, aby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogło ochronić skarżącego przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody, gdyż nie przywróci to skarżącemu kontroli nad posiadaną infrastrukturą gazową ani w żaden inny sposób nie zabezpieczy tej infrastruktury przed awarią. Sąd Wojewódzki dodał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 261) zwanej dalej "u.z.k." Działania podejmowane na podstawie wskazanej ustawy mają charakter wyjątkowy i związany z koniecznością przeciwdziałaniu ekstraordynaryjnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska. W ocenie Sądu interes publiczny, polegający na zapewnieniu nieprzerwanych dostaw paliw gazowych 679 odbiorcom końcowym, przyłączonym do sieci dystrybucyjnej skarżącej, przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem ekonomicznym podmiotu, który został objęty zaskarżoną decyzją. Zażalenie złożyła N. sp. z o.o. w K., wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że Sąd pominął kluczowe okoliczności sprawy i fakt dowolnego zastosowana przepisów u.z.k. przez organ. Analizując wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd Wojewódzki nie uwzględnił stanu faktycznego sprawy i nie zweryfikował, czy istniały jakiekolwiek przesłanki do zastosowania art. 7a ust. 1 pkt 4) u.z.k. Przepis ten ma charakter precedensowy i obowiązuje zaledwie od 24 lutego 2022 r., został wprowadzony do porządku prawnego w konsekwencji procesu legislacyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym i z naruszeniem jego podstawowych zasad. W ocenie żalącej się rolą Sądu dokonując oceny zasadności wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji, było sprawdzenie, czy w niniejszej sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa", uprawniająca organ do zastosowania przepisu art. 7a ust. 1 pkt 4) u.z.k. Podkreśliła, że ocena taka nie równałaby się z oceną zasadności skargi. Dalej wskazała, że Sąd bezpodstawnie przyjął, że pozbawienie skarżącej kontroli nad należącą do niej infrastrukturą gazową wynika z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-10/2022(4), zmienionej decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-10/2022(10). Te rozstrzygnięcia wywołały skutek w postaci "zamrożenia" infrastruktury gazowej skarżącej. Skarżąca pomimo nałożenia na nią środków ograniczających miała możliwość i zasoby sprawowania pieczy nad zamrożoną infrastrukturą gazową oraz zabezpieczenia jej, nie miała natomiast możliwości korzystania z niej w celu uzyskiwania środków finansowych, co oznaczało konieczność wstrzymania dostaw gazu. Żaląca nie podziela też stanowiska Sądu, zdaniem którego skarżąca powołuje się na argumenty o charakterze stricte ekonomicznym, które mają charakter odwracalny i nie wyczerpują przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Sąd Wojewódzki pominął również inny kluczowy wątek w niniejszej sprawie, związany z pozbawieniem skarżącej własności gazu LNG znajdującego się w wydanej infrastrukturze gazowej. W odpowiedzi na zażalenie Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie zażalenia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewidziana w tym przepisie ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z ich wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnego aktu lub czynności, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1548/18, LEX nr 2513909, z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 691/17, LEX nr 2639594). W postępowaniu w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy i nie dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu, działania lub bezczynności organu. W konsekwencji podstawą zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. może być tylko zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie. Kwestia jest jednolicie wykładana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – np. postanowienia NSA: z 12 marca 2021 r., I GSK 144/21, LEX nr 3161195 i z 22 czerwca 2016 r., II OZ 643/16, LEX nr 2071058. W rozpatrywanej sprawie ustalenie to ma kluczowe znaczenie, ponieważ w ocenie NSA w składzie orzekającym zażalenie zmierza do podważenia podstawowych założeń instytucji ochrony tymczasowej przez dokonanie merytorycznej analizy wydanej decyzji. Tak należy zakwalifikować argumentację zażalenia, iż Sąd Wojewódzki powinien był dokonać oceny zasadności wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o sprawdzenie, czy w niniejszej sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa", uprawniająca organ do zastosowania art. 7a ust. 1 pkt 4) u.z.k. Wbrew temu stanowisku należy zatem podkreślić, iż sąd administracyjny nie jest na obecnym etapie uprawniony do dokonania ww. analizy, ponieważ miałaby ona charakter przesądzający dla rozstrzygnięcia meritum sprawy. Ponadto analiza, czy w sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa", pozostaje irrelewantna pod kątem oceny, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. może przesądzić wyłącznie analiza skutków wiążących się z wykonaniem zaskarżonej decyzji dla sytuacji prawnej, przede wszystkim majątkowej, strony skarżącej. Podkreślić też należy, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd o potrzebie udzielenia ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (zob. stanowisko NSA w postanowieniach: z 6 kwietnia 2022 r., II GZ 76/22, LEX nr 3341853 i z 8 listopada 2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102). W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca obowiązku powyższego nie wypełnił, dlatego Sąd Wojewódzki prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniesiono, że "[w]niosek o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca uzasadnia faktem, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w szczególności z uwagi na pominięcie w pkt. 8 decyzji z 29 kwietnia 2022 r. właścicieli, użytkowników wieczystych, najemców, dzierżawców nieruchomości będących osobami fizycznymi, na których znajdują się sieci gazowe, instalacje towarzyszące oraz instalacje regazyfikacji skarżącej dla zapewnienia dostępu PSG do tejże infrastruktury oraz nieruchomości, na których się znajdują celem ich używania przez PSG". W ocenie skarżącej okoliczność ta świadczy o możliwości odmowy przez właścicieli, użytkowników wieczystych, najemców i dzierżawców nieruchomości przedstawicielom PSG wstępu na nieruchomość. Zdaniem żalącej to świadczy o szkodliwości ww. decyzji, która w rezultacie naraża infrastrukturę stanowiącą własność skarżącej i będącej w posiadaniu osób fizycznych na szkodę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżąca nie wykazała niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do pierwszej z ww. przesłanek trzeba wskazać, że nie uprawdopodobniono ryzyka wystąpienia znacznej szkody. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (postanowienie NSA z 12 kwietnia 2022 r., II GZ 49/22, LEX nr 3333352 i orzecznictwo tam wskazane). W rozpatrywanej sprawie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wynika, aby grożąca skarżącej szkoda miała nieodwracalny charakter. W przypadku prawomocnego uchylenia zaskarżonej decyzji skarżąca będzie mogła dochodzić odszkodowania za niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 i nast. k.c.). Do wniosku nie dołączono żadnych dowodów, z których miałoby wynikać, iż w sprawie miałoby dojść do powstania szkody o nieodwracalnym charakterze. Te same ustalenia trzeba odnieść do drugiej ze wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżąca nie przedstawiła okoliczności mających uprawdopodobnić, iż nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Argumentacja wniosku sprowadza się do wskazania na wadliwość decyzji w związku z nieskierowaniem jej wobec innych niż skarżąca podmiotów. Kwestia ta łączy się bezpośrednio z analizą merytoryczną zaskarżonej decyzji i nie może stanowić podstawy wstrzymania jej wykonania. stan niepewności prawnej związanej z wydaniem m.in. zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżąca podnosi, iż na skutek wydania decyzji doszło do bezprawnego rozporządzenia należącym do skarżącej gazem o znacznej wartości. W odniesieniu do tego argumentu należy wskazać, że może on świadczyć o zaistnieniu szkody, która zasadniczo ma charakter majątkowy, a więc i odwracalny. Z uzasadnienia wniosku nie wynika, aby wskazane rozporządzenie miało doprowadzić do znacznego pogorszenia się sytuacji majątkowej skarżącej. Tymczasem dopiero ustalenie, iż na skutek wydania zaskarżonej decyzji mogłoby dojść do upadłości przedsiębiorcy, mogłoby świadczyć o wystąpieniu ryzyka trudnych do odwrócenia skutków. Analiza w tym zakresie wymaga jednak wyjaśnienia sytuacji finansowej strony, w tym dołączenia do wniosku dokumentów świadczących o jej kondycji finansowej, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że w przypadku przedsiębiorców wyczerpanie dyspozycji przepisu art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może nastąpić, gdy wykonanie decyzji może spowodować ustanie bytu prawnego przedsiębiorcy i zwolnienie zatrudnionych pracowników. (postanowienie NSA z 23 czerwca 2020 r., II OSK 979/20, LEX nr 3045604, por. także postanowienie NSA z 5 sierpnia 2016 r., I OZ 866/16, LEX nr 2103861). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.