III OZ 788/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 310/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi M.B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania radnego postanawia oddalić zażalenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania radnego M.B. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], M.B. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wniosku podał, że biorąc pod uwagę możliwość podejmowania działań prawnych przez nowego przewodniczącego powołanego w miejsce odwołanego skarżącego M.B., celowe jest wstrzymanie wykonania w/w uchwały do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, bowiem w razie stwierdzenia nieważności uchwały zaistnieje problem co do ważności uchwał podejmowanych do tego czasu na sesjach zwołanych i prowadzonych przez nowego przewodniczącego. Ponadto podkreślił, iż biorąc pod uwagę czas trwania postępowania sądowoadministracyjnego, możliwe jest, że w tym okresie zostanie podjętych wiele uchwał ze skutkiem dla osób trzecich, których późniejsze uchylenie może skutkować odpowiedzialnością finansową Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 310/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a należy bowiem rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła zostać później naprawiona lub taką sytuację, w której nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Tym samym, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tj. przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu. Okoliczności uzasadniające żądanie strony muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, a nie tylko potencjalny i hipotetyczny. Twierdzenia strony powinny być ponadto poparte dokumentami źródłowymi (por. postanowienia NSA z dnia: 24 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2877/15; 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OZ 879/15; 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II GZ 388/12). Ponadto w judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu administracyjnego, aby ten, wyręczając go niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienia NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 498/12; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11; 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy skarżący nie uzasadnił dostatecznie swojego żądania. Powołana we wniosku argumentacja nie odnosi się do okoliczności związanych z negatywnymi skutkami wiążącymi się z wykonaniem zaskarżonej uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej. Argumentacja ta dotyczy natomiast okoliczności związanych z podjęciem nowej uchwały o powołaniu jego następcy. Podkreślenia wymaga, że uchwała o powołaniu nowego przewodniczącego jest odrębnym aktem, który nie został w niniejszej sprawie zaskarżony. Zatem skutki podjęcia tego drugiego aktu nie mogą podlegać ocenie z punktu widzenia spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania w tej sprawie. Niezależnie od powyższego, dostrzec należy, że skarżący podnosi jedynie hipotetyczne skutki wykonania tego drugiego aktu, wskazując na możliwość potencjalnej odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy związanej z podejmowaniem uchwał z udziałem nowo wybranego przewodniczącego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia M.B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy w rzeczywistości uchwała ta rodzi daleko idące negatywne skutki dla sytuacji ekonomicznej i prawnej skarżącego, pozbawiając go wszystkich uprawnień wiążących się z pełnieniem funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, a skutki te będą niemożliwe do odwrócenia w całości w razie braku wstrzymania wykonania uchwały, co skarżący konsekwentnie podnosi od momentu złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w nim zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie uznał, że wniosek M.B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały o odwołaniu go z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. W tej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły, bowiem zdarzenia hipotetyczne, na które powołuje się skarżący, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku w tym zakresie. Podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości. Przytoczenie zatem w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu okoliczności, które hipotetycznie mogą pojawić się na etapie jego wykonania, nie jest wystarczające dla wykazania przesłanek, o jakich stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22 oraz 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II GZ 771/15). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.