III OZ 787/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt IV SO/Wr 37/22 o wymierzeniu Wójtowi Gminy [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt IV SO/Wr 37/22, po rozpoznaniu wniosku A.P. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jej skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 100 zł (pkt I); zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz A.P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). W uzasadnieniu postanowienia podał, że A.P. w dniu 13 września 2022 r. złożyła do Sądu wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a."), Wójtowi Gminy [...] grzywny za nieprzekazanie jej skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawczyni podniosła, że w dniu 24 września 2021 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie określonej informacji publicznej. Następnie, w dniu 23 grudnia 2021 r., za pośrednictwem w/w organu, wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, która nie została jednak przekazana do Sądu. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wyjaśnił, że wniosek ten został złożony w dniu 13 września 2022 r., a więc już po wpływie skargi A.P. do Sądu, co oznacza, że organ uczynił zadość obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy zostały przekazane Sądowi w dniu 29 czerwca 2022 r. i w przedmiotowej sprawie toczy się już postępowanie o sygn. akt IV SAB/Wr 632/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga dotyczy jednak bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a w świetle art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga funkcja służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym, grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 oraz postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku przekazania do sądu administracyjnego w terminie skargi A.P., wraz z odpowiedzią na skargę oraz z aktami sprawy. Stwierdzone zaniechanie organu w zakresie realizacji obowiązków związanych z przekazaniem skargi niewątpliwie narusza art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Mając na uwadze upływ czasu, jaki minął od daty złożenia przez stronę skargi na bezczynność organu, Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w tych konkretnych okolicznościach stanowi konieczny środek dyscyplinująco-represyjny. Wnioskodawczyni wniosła skargę do tutejszego Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 23 grudnia 2021 r., a zatem organ powinien przekazać tę skargę do Sądu w terminie 15 dni od jej wniesienia (do dnia 7 stycznia 2022 r.). Termin ten został przekroczony, bowiem Wójt Gminy [...] przekazał skargę dopiero w dniu 29 czerwca 2022 r., a więc z ponad pięciomiesięcznym opóźnieniem. W konsekwencji Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł, mając na względzie zarówno treść wniosku oraz charakter sprawy będący przedmiotem skargi (bezczynność), okres uchybienia terminowi przekazania skargi, jak również fakt, że w dacie rozpoznawania wniosku skarga strony została już przekazana do Sądu, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, a organ w odpowiedzi na wniosek wyjaśnił powody zwłoki. W ocenie Sądu pierwszej, grzywna w w/w wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Wójta Gminy [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji, gdy wykonał on ciążące na nim obowiązki w zakresie przekazania skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny, czym zrealizował ciążące na nim obowiązki, zaś opóźnienie organu w przekazaniu skargi nie miało na celu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli sądowej, a więc w sprawie nie było konieczne wymierzenie grzywny jako środka przymuszającego do wykonania w/w obowiązku; 2) naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez wymierzenie grzywny, mającej za zadanie osiągnięcie w stosunku do organu celów represyjno-dyscyplinujących, dla których środek ten został przewidziany, w sytuacji, gdy organ zrealizował obowiązki związane z przekazaniem skargi, a więc wymierzona grzywna pełni jedynie funkcję represyjną, co jest działaniem contra legem do w/w przepisu. W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. A.P. w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Wójtowi Gminy [...] w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 100 zł jest prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie – co miało miejsce w tej sprawie – wpływ na jej wysokość. Jakkolwiek w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...], wobec którego sformułowano zarzut bezczynności, ostatecznie przekazał określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. dokumenty, to jednak przekazanie to nastąpiło z ponad 5-miesięcznym opóźnieniem. Podkreślenia wymaga, iż skarga A.P. rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania Sądowi skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji – wbrew twierdzeniu organu – uznać należy, iż wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Stąd też w sytuacji, gdy w/w dokumenty zostały przekazane do Sądu ze znaczącym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Należy również zaznaczyć, że obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za zasadną bądź czy udostępnił on już stronie żądaną informację publiczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o zasadności skargi i przesądzeniu, czy żądana przez stronę informacja publiczna została rzeczywiście w całości jej udostępniona – może rozstrzygać wyłącznie Sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie przyjął, że postępowanie Wójta Gminy [...] wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia mu grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie znaczącą zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jak również wskazany szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Wziął jednak również pod uwagę okoliczność, iż organ ostatecznie – przed wniesieniem wniosku o wymierzenie grzywny – wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy, a także że nieprzekazanie skargi nie wynikało z jego złej woli. Wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zbyt dotkliwa i wynosi jedynie 100 zł (przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł – M.P. z 2022 r., poz. 175). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się organ – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.