III OZ 777/22

.POSTANOWIENIE Dnia 11 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt III SPP/Gl 156/22 odmawiające przyznania prawa pomocy w sprawie ze skargi P. S. na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...] w przedmiocie odmowy prawa pierwszeństwa do najmu lokalu mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 2 listopada 2022 r. sygn. akt III SPP/Gl 156/22 wydanym w sprawie ze skargi P. S. na pismo Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2022 r., znak [...] w przedmiocie odmowy prawa pierwszeństwa do najmu lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 247 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odmówił przyznania prawa pomocy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotowe pismo nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Brak jest przepisu szczególnego, który przewidywałby właściwość sądów administracyjnych do kontroli legalności działania gminy w zakresie czynności zarządu mieszkaniowym zasobem gminy, w tym zawierania umów najmu lokalu mieszkaniowego. W konsekwencji w ocenie Sądu niedopuszczalność skargi przesądza o jej oczywistej bezzasadności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. S. W uzasadnieniu podniósł, że pismo Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2022 r., znak [...] jest decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie słusznie wskazuje się, że o oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarga nie może zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuacje, gdy obowiązujące prawo jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania zawartego w skardze bądź gdy zachodzą przesłanki niedopuszczalności skargi (np. postanowienia NSA: z 21 sierpnia 2014 r., II OZ 765/14, LEX nr 1564210, z 20 sierpnia 2014 r., I OZ 673/14, LEX nr 1501787, z 17 lipca 2014 r., II OZ 700/14, LEX nr 1495334). W konsekwencji jedną z przesłanek uznania skargi za oczywiście bezzasadną jest stwierdzenie podstaw do odrzucenia tego środka prawnego jako niedopuszczalnego. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie stwierdził zaistnienie przesłanki wskazanej w art. 247 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki wskazując, iż pismo Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2022 r., znak [...] nie podlega kognicji sądów administracyjnych, pominął analizę zawartości zaskarżonego pisma i możliwości jego zakwalifikowania jako decyzji albo innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, iż zaskarżonym pismem organ odmówił skarżącemu wydania skierowania do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu. Zaskarżone pismo zawiera zatem rozstrzygnięcie. Ponadto zawiera ono oznaczenie organu, strony i podpis, a więc wszystkie elementy konstrukcyjne niezbędne do uznania ww. pisma za decyzję administracyjną (zob. np. wyrok NSA z 6 października 2021 r., III OSK 3416/21, LEX nr 3232749). Co istotne, o niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie nie może przesądzać fakt, iż zaskarżone pismo nie zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Może ono zostać zakwalifikowane jako inny akt z zakresu administracji publicznej. Błędne są stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego, iż "Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby właściwość sądów administracyjnych do kontroli legalności działania gminy czynności w zakresie zarządu mieszkaniowym zasobem gminy, w tym zawierania umów najmu lokalu mieszkaniowego". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela poglądy odnoszące się do pojęcia postępowania hybrydowego (dwuetapowego), w którym zawarcie umowy cywilnoprawnej (np. umowy najmu czy pożyczki) poprzedza etap administracyjny, w ramach którego organ administracji ustala spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek zawarcia ww. umowy. Etap ten kończy się podlegającym kontroli sądu administracyjnego władczym oświadczeniem woli organu, w oparciu o które dopiero zawierana jest umowa cywilnoprawna lub odmawia się zawarcia tejże umowy. Interpretacja taka w szczególności wynika z wykładni prokonstytucyjnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i konieczności zachowania prawa do sądu. W razie stwierdzenia przez organ braku podstaw do zawarcia umowy wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie, którego mógłby skutecznie dochodzić przed sądem powszechnym. Podstawą uwzględnienia powództwa jest bowiem stwierdzenie istnienia roszczenia, które co do zasady powstaje dopiero z momentem zawarcia umowy cywilnoprawnej. Tymczasem stwierdzenie zaistnienia przesłanek do zakwalifikowania jednostki do zawarcia tejże umowy jest sprawą indywidualną, znajdującą podstawę w przepisach prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W konsekwencji rozstrzygnięcie podjęte na etapie administracyjnym postępowania dwuetapowego podlega kontroli sądu administracyjnego. Należy tu odwołać się do postanowień NSA: z 29 czerwca 2021 r., I GSK 549/21, ONSAiWSA 2021/6/103 i z 7 września 2021 r., I GSK 917/21, LEX nr 3225464. Słusznie w pierwszym ze wskazanych orzeczeń NSA stwierdził, że "nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu (...) W tym działaniu (rozstrzygnięciu) jakim jest odmowa w formie pisemnej zawarcia umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza w tym miejscu ostatecznie o dopuszczalności skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie. Kwestia ta podlega bowiem analizie w postępowaniu głównym, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności tego, czy odmowa wydania skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu znajduje oparcie w przepisach prawa administracyjnego. Niemniej podstawową kwestią na obecnym etapie jest okoliczność, iż przesłanką zastosowania art. 247 p.p.s.a. nie jest każda bezzasadność skargi, a tylko bezzasadność nosząca znamiona "oczywistej". Sytuacja taka w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca, co w ocenie NSA przesądzało o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.