III OZ 749/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W. D. "[...]" na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 725/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w Pile nr 15/2022, znak: ZZ.III.7635d.271.1300.21 z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie ze skargi W. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W. D. "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 29 lipca 2022 r., nr SKO.4153.1151.14.2022.OŚP w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 7 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 725/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi W. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W. D. "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 29 lipca 2022 r., nr SKO.4153.1151.14.2022.OŚP w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w Pile nr 15/2022, znak: ZZ.III.7635d.271.1300.21 z 25 lutego 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jest to rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, które nie podlega wykonaniu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie było także możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Pojęcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odnosi się do sprawy sądowoadministracyjnej. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji pozostającej poza granicami sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Zażalenie na to postanowienie złożył W. D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą W. D. "[...]", wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Skutek decyzji wydanej w I instancji, będący konsekwencją przymiotu ostateczności decyzji wynikającej z treści zaskarżonego postanowienia, w postaci możliwości rozpoczęcia egzekucji kary pieniężnej za usuniecie drzew w łącznej wysokości 225.615,00 zł, w sytuacji skarżącego powoduje, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto żalący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu błędne przyjęcie, iż nie jest możliwe uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy dla skarżącego jest to jedyna forma ochrony jego interesów, albowiem nie toczy się żadne inne postępowanie w jego sprawie, w którym mógłby ubiegać się o tymczasową ochronę, w sytuacji gdy jest to w pełni uzasadnione okolicznościami jego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewidziana w tym przepisie ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z ich wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnego aktu lub czynności, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1548/18, LEX nr 2513909, z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 691/17, LEX nr 2639594). Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko o niedopuszczalności wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia procesowego, jakim jest postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia jest dopuszczalne w stosunku do tych aktów i czynności, które podlegają wykonaniu, a więc przede wszystkim wobec decyzji nakładających na stronę obowiązek lub odbierających jej uprawnienie. W doktrynie słusznie wskazuje się, że "przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie..., s. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23.01.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3, poz. 54, teza 1). Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z 10 maja 2012 r., II FZ 358/12, LEX nr 1166138)" – tak B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61. Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniach: z 13 stycznia 2022 r., II OSK 7546/21, LEX nr 3287626 i z 10 listopada 2015 r., I OZ 1457/15, LEX nr 1990074. W drugim ze wskazanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. W ocenie NSA w składzie orzekającym wstrzymanie wykonania jest możliwe także w odniesieniu do pewnej kategorii rozstrzygnięć proceduralnych, mianowicie tych, które pomimo proceduralnego charakteru wywołują określony skutek prawny i ingerują w sytuację prawną jednostki. Np. wydanie w trybie nadzwyczajnym decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje ex tunc ingerencję w sferę praw i obowiązków strony, ukształtowaną na mocy decyzji pierwotnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2340/20, LEX nr 3230067). Nie jest natomiast dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, który nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji i którego wydanie nie wiąże się z wywołaniem określonego skutku prawnego w sferze praw i obowiązków jednostki. Podsumowując, wykonanie aktu administracyjnego dotyczy przede wszystkim aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie. Nie jest możliwe wykonanie postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jego wydanie nie wywołuje dla strony pozytywnego skutku prawnego, ponieważ sytuacja prawna strony, wobec której wydano przedmiotowe postanowienie, jest taka sama jak strony, która nie wniosła odwołania od decyzji organu I instancji. Dlatego wstrzymanie tego postanowienia nie doprowadziłoby do osiągnięcia oczekiwanego przez skarżącego skutku w postaci utraty przez decyzję organu I instancji statusu ostateczności i wstrzymania egzekucji kary administracyjnej nałożonej na mocy tej decyzji. Ponadto w ocenie NSA w postępowaniu ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji. Pojęcie "granic sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. odnosi się do granic sprawy sądowoadministracyjnej. Te zaś wyznaczone są przez katalog aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (podobnie NSA w wyroku z 28 lipca 2022 r., III FSK 454/22, LEX nr 3400271 wskazuje, że sąd nie może poddać kontroli takich rozstrzygnięć, które stały się lub mogły stać się przedmiotem sądowej kontroli zainicjowanej odrębną skargą). Jeśli dany akt lub czynność podlegał odrębnej skardze do sądu administracyjnego, to sąd ten nie jest władny w innym postępowaniu dokonać oceny legalności aktu lub czynności, które mogły zostać zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Art. 135 p.p.s.a. pozwala sądowi administracyjnemu stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie tego przepisu możliwe jest zastosowanie środków prawnych w odniesieniu do aktów lub czynności, które pozostają w granicach sprawy, ale które nie podlegały odrębnej skardze do sądu administracyjnego (np. decyzji I instancji w postępowaniu ze skargi na decyzję wydaną przez organ II instancji). Natomiast granice sprawy ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zakreślone są proceduralnym zagadnieniem prawidłowości stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji prawidłowo WSA w Warszawie uznał, iż w przedmiotowym postępowaniu nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Wykładnia ta uwzględnia wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych (wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015, nr 5, poz. 62). Z zasady tej wynika konieczność wykonania decyzji ostatecznej. Możliwość wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny wywołuje skutek prawny w odniesieniu do ostatecznego aktu administracyjnego (decyzji czy postanowienia). Powyższe ustalenie stoi na przeszkodzie interpretacji rozszerzającej, dopuszczającej wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania decyzji ostatecznej w postępowaniu ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Końcowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania do czasu rozpoznania sprawy zawisłej przed NSA pod sygn. akt II GPS 2/22. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że w ww. sprawie wnioskiem z 21 listopada 2022 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się o podjęcie przez NSA uchwały w sprawie następującego zagadnienia prawnego: "Czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, - dopuszczalne jest, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W ocenie NSA w składzie orzekającym niniejsza postępowanie sądowoadministracyjne toczące się pod sygnaturą akt II GPS 2/22 pozostaje w związku z niniejszą sprawą. W ww. postępowaniu z wniosku Prezesa NSA Naczelny Sąd Administracyjny przesądzi kwestię istotną także w rozpatrywanej obecnie sprawie, tj. czy dopuszczalne jest wstrzymanie, w postępowaniu ze skargi na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wykonania decyzji organu I instancji. Jednakże podkreślenia wymaga, iż zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy. W ocenie NSA w składzie orzekającym na przeszkodzie zawieszeniu sprawy stoi zasada szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.). Konieczność rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki nakazuje niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie, szczególnie biorąc pod uwagę przedmiot niniejszego postępowania oraz wysokość kary administracyjnej nałożonej na skarżącego na mocy decyzji organu I instancji. Czas trwania postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym uprawdopodabnia twierdzenie, iż do chwili wydania uchwały sprawie II GPS 2/22 sprawa niniejsza zostanie zakończona wyrokiem Sądu pierwszej instancji. W takim stanie rzeczy bezzasadne byłoby oczekiwanie na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w kwestii proceduralnej, która pozostaje bez wpływu na końcowy wynik sprawy i ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Dlatego w niniejszej sprawie zasada szybkości postępowania sądowoadministracyjnego stoi na przeszkodzie zawieszeniu postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu wydania przez NSA uchwały w sprawie II GPS 2/22. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.