III OZ 74/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 453/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 listopada 2022 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.94.2019.AK/KM/EU/MKW.56 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: 1) sprostować w sentencji oraz uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oczywistą omyłkę w oznaczeniu organu, w ten sposób, że zamiast: "Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska", wpisać: "Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska"; 2) oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 453/23, po rozpoznaniu wniosku A.Z. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 listopada 2022 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.94.2019.AK/KM/EU/MKW.56 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Opracowaniu koncepcji budowy obwodnicy miasta [...]", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W motywach postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że A.Z., wnosząc skargę na w/w decyzję, wniósł również o wstrzymanie jej wykonania, wskazując, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie realizacją zamierzenia inwestycyjnego w całości, z czym wiążą się trudne do odwrócenia skutki. WSA w Warszawie podał, że stosownie do treści art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a"), z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący nie przedstawił żadnych przekonujących dowodów i argumentów, które uprawdopodobniłyby wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej, uwzględniając także art. 86f ustawy. Ten ostatni przepis wyraźnie wskazuje, że przez trudne do odwrócenia skutki rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis ten wiąże więc pojęcie trudnych do odwrócenia skutków z następstwami wynikającymi z podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Innymi słowy, aby można było rozważać kwestię zaistnienia w/w skutków, w sprawie musi nastąpić podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia jest wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek do uzyskania przez inwestora kolejnych wymaganych decyzji. Nie upoważnia ona do rozpoczęcia robót, a ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Nie może więc stanowić samoistnej podstawy do realizacji inwestycji. Wydanie decyzji środowiskowej nie przesądza również o tym, czy inwestor będzie kontynuował przedsięwzięcie lub uzyska pozwolenie na budowę. Nie oznacza to więc automatycznie zgody na podjęcie jakichkolwiek robót związanych z realizacją inwestycji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia A.Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 86 f ust. 1 ustawy w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "trudnych do odwrócenia skutków", a tym samym nieprawidłowe przyjęcie, iż mogą one powstać na późniejszym etapie – w związku z wydaniem pozwolenia na budowę i rozpoczęciem praw realizacyjnych, czego bezpośrednim skutkiem była przedwczesna i nieprawidłowa ocena wniosku skarżącego, a tym samym nieprawidłowe orzeczenie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym należało oczekiwać zastosowania ochrony tymczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 86f ust. 4 ustawy, rozpoznał zażalenie A.Z. o na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rozprawie. Następnie zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji oraz uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie oznaczył skarżony organ jako: "Główny Dyrektor Ochrony Środowiska", zamiast prawidłowo: "Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska". W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a., sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji postanowienia). Przechodząc do oceny zażalenia, wskazać należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z kolei w świetle art. 86f ust. 1 ustawy, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Sąd może zatem wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne, podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowania zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym ich uchylanie oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu, czy też wpływać na ich treść. Obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji. Według tak zakreślonych ram prawnych, uznać należy, iż skarżący nie uprawdopodobnił w tej sprawie przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności spoczywa jednak na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby to uprawdopodobnić. Tymczasem złożony przez skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawiera jedynie ogólnikowe uzasadnienie. Skarżący nie uprawdopodobnił w konsekwencji, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołają trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Z kolei w zażaleniu na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji skarżący poprzestał wyłącznie na lakonicznych oświadczeniach i obawach, które nie zostały przez niego uprawdopodobnione. Powyższe oznacza, że skarżący nie wskazał negatywnych skutków wykonania decyzji organu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy, co uniemożliwiało uwzględnienie jego wniosku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji postanowienia.