III OZ 703/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Uczelni [...] w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2025 r., sygn. akt VII SO/Wa 23/25 w sprawie z wniosku J.M. o wymierzenie grzywny Uczelni [...] w W. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi do sądu administracyjnego wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2025 r., sygn. akt VII SO/Wa 23/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wymierzył Uczelni [...] w W. (dalej: Uczelnia) grzywnę w wysokości 500 złotych za nieprzekazanie skargi J.M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) z 12 marca 2025 r. na bezczynność Uczelni wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie (pkt I) oraz zasądził od Uczelni na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 30 kwietnia 2025 r. J.M. złożył wniosek o wymierzenie Uczelni grzywny za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi z 12 marca 2025 r. na bezczynność organu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Uczelnia wniosła o jego oddalenie, podnosząc m.in., że na przestrzeni ostatnich miesięcy stała się stroną wielu postępowań ze skarg na bezczynności, który to fakt jest sądowi znany z urzędu. Czyniono starania, by jak najszybciej przekazać sądowi akta sprawy wraz ze stanowiskiem procesowym, co było i jest utrudnione z kilku przyczyn. Po pierwsze, dopiero w lutym 2025 r. uchylony został zarząd przymusowy ustanowiony na Uczelni, a Rektor mógł odzyskać pełnię kompetencji, których istnienie zarządca przypisywał sobie; podobnie Rektor mógł odzyskać dostęp do dokumentacji posiadanej przez zarządcę i rozpocząć w pełni procedurę działań naprawczych. Po drugie, w okresie od lutego do marca 2025 r. po stronie dwóch kluczowych jednostek odpowiedzialnych za przygotowywanie i obsługę postępowań wywołanych skargami na bezczynność nastąpiły zmiany organizacyjne. W Biurze Obsługi Studenta doszło do zmian personalnych w obrębie stanowisk kierowniczych, ponadto zmienił się podmiot świadczący obsługę prawną uczelni. Zmiany w tych obszarach (konieczność wdrożenia się przez nowe podmioty w obowiązki, a także czynności techniczne za tym stojące, jak fizyczne przekazanie dokumentacji) spowodowały opóźnienie w sformułowaniu stanowiska i przekazaniu akt. Po trzecie - jak podkreślono - Uczelnia obecnie podlega kontroli prowadzonej przez wiele podmiotów (PIP, CBA, UOKiK, MNiSW, NCBiR), wizytacje i oceny programowe PKA. Każdy z tych podmiotów zwraca się do Uczelni o wyjaśnienia, przedłożenie dokumentacji, czy wprowadzenie określonych zaleceń. Należyta obsługa administracyjna i prawna, przy zachowaniu ciągłości i prawidłowości w ramach podstawowej działalności Uczelni jest znacznie utrudniona. Opisane okoliczności, w ocenie Uczelni, czynią uzasadnione zwrócenie się do sądu z wnioskiem o niewyciąganie wobec niej negatywnych skutków prawnych i niewymierzanie grzywny. Ponadto podkreślono, że Uczelnia przystępuje do wzmożonej pracy mającej na celu terminowe i prawidłowe wywiązywanie się z zobowiązań sądu w sprawach ze skarg na bezczynność, a niezależnie od tego podejmuje działania faktyczne i prawne, by sprawy już zawisłe przed WSA w Warszawie kończyły się orzeczeniem o umorzeniu w zakresie wniosku o zobowiązanie do wydania dokumentu w najszybszym możliwym terminie, a także, by zahamować napływ podobnych spraw do sądu. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarga z 12 marca 2025 r. (data wpływu do organu - 17 marca 2025 r.) wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę została przekazana do WSA w Warszawie za pośrednictwem operatora pocztowego 9 czerwca 2025 r. Wymierzając grzywnę Sąd I instancji stwierdził, że skarga z 12 marca 2025 r. nie została przekazana przez Uczelnię do WSA w Warszawie w ustawowym terminie, jak bowiem wynika z akt sprawy oraz przekazanych przez Uczelnię akt administracyjnych, skarga wpłynęła do Uczelni 17 marca 2025 r. Termin na przekazanie skargi do sądu upłynął zatem 16 kwietnia 2025 r. (środa, nie był to również dzień ustawowo wolny od pracy). Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiotowa skarga wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi została przekazana do tutejszego Sądu 9 czerwca 2025 r. W ocenie WSA wymiar grzywny w kwocie 500 zł - wraz z argumentacją wskazaną w postanowieniu, wskazującą na ustawowe obowiązki organu w tym zakresie - w pełni zrealizuje cel prewencyjny grzywny. Sąd I instancji wskazał, iż wziął pod uwagę, że przekroczenie terminu przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy było oczywiste i wyniosło ponad siedem tygodni. Sąd miał również na uwadze okoliczności wskazywane przez Uczelnię i znane Sądowi także z urzędu (w związku z rozpatrywaniem wielu innych spraw zawisłych przed Sądem), które zostały spowodowane działaniem poprzednich władz Uczelni, a które bez wątpienia mogły mieć wpływ na obecną trudną sytuację organizacyjną tego podmiotu. Z tych względów Sąd I instancji nie podzielił postulatu o wymierzenie Uczelni grzywny w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości, lecz uznał, że ustalony jej wymiar pozwoli na osiągnięcie zasadniczych celów jej orzeczenia, jakimi są funkcja represyjna i prewencyjna, tj. zapobieżenie tego rodzaju zaniedbaniom w przyszłości. Podkreślono również, że argumenty Uczelni nie mogły przemawiać za całkowitym odstąpieniem od wymierzenia grzywny, ponieważ dopiero 9 czerwca 2025 r., tj. po ponad siedmiu tygodniach Uczelnia zrealizowała obowiązek, wiążący ją bezwzględnie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a., co w ocenie WSA czyniło koniecznym uwzględnienie wniosku skarżącego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Uczelni, w którym wniosła ona o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, a także o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Uczelnia zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wymierzeniu jej grzywny w kwocie 500 zł, podczas gdy istniejące po jej stronie bezprecedensowe okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiały sprostanie obowiązkowi przekazania skargi wraz z aktami postępowania w 30-dniowym terminie, których to okoliczności Sąd I instancji nie rozważył w sposób wnikliwy i wyczerpujący, mając dodatkowo na względzie, iż grzywna orzekana na mocy powołanego przepisu nie jest wymierzana w sposób automatyczny. W uzasadnieniu zażalenia Uczelnia podniosła, że Sąd I instancji zupełnie pominął przedstawioną przez nią w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny argumentację uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia jej grzywny w niniejszej sprawie. Uczelnia powtórzyła więc, że na przestrzeni ostatnich miesięcy studenci skierowali do Uczelni tysiące wniosków, w tym tysiące wniosków o wydanie zaświadczeń o przebiegu studiów, których przeważająca część została rozpoznana i wydana. Ponadto w Uczelni doszło do głębokich zmian organizacyjnych, w tym w kluczowych jednostkach odpowiedzialnych za obsługę studenta oraz obsługę prawną. Ponadto uwzględniając ilość prac naprawczych po stronie Uczelni, a także dostrzegając fakt, iż Uczelnia jest podmiotem wielu kontroli, w tym kontroli ze strony Polskiej Komisji Akredytacyjnej, z czym wiąże się ogrom pracy merytorycznej i organizacyjnej, Uczelnia wskazała, że za krzywdzące należy uznać postanowienie wymierzające jej grzywnę w kwocie 500 zł za nieprzekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy. Uczelnia przyznała, że opóźniła się z wykonaniem swojego obowiązku, jednak mając na względzie realia w jakich funkcjonuje, jej zdaniem opóźnienie to nie było ani opóźnieniem nadmiernym, ani tym bardziej nie świadczyło o jej lekceważącym stosunku do obowiązków. Ponadto Uczelnia wskazała, że uprzednio, w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym o sygn. akt VII SO/Wa 21/24 i VII SO/Wa 17/25, Sąd dostrzegał okoliczności istniejące po stronie Uczelni, fakt przekazania akt i odpowiedzi na skargę, a także wydania skarżącym żądanych dokumentów i oddalał wnioski o nałożenie grzywny. Postanowieniem z 26 września 2025 r., sygn. akt VII SO/Wa 23/25 WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia wskazując, że dopiero uprawomocnienie się postanowienia zaktualizuje wykonalność orzeczonej w nim grzywny i konieczność zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w]: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2013). Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że wymierzenie Uczelni grzywny było uzasadnione, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okres opóźnienia Uczelni w przekazaniu skargi oraz to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny Uczelnia obowiązek ten wypełniła. Sąd I instancji uwzględnił przy rozpoznawaniu wniosku także wskazywane przez Uczelnię powody niedotrzymania terminu, co znajduje zresztą odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej Uczelni grzywny. W związku z tym uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco wskazał powody podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie przy tym ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., a wymierzenie grzywny w wysokości 500 złotych nie mogło zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione. Na marginesie jedynie należy dodać, że oddalenie przez Sąd wniosków o wymierzenie Uczelni grzywny w innych sprawach nie może determinować wyniku niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.